Wirkung verschiedener Abgabenkonzepte zur Reduktion des Pestizideinsatzes in Deutschland – eine Simulationsanalyse

Studie 2021


Bearbeitung

Department Umwelt- und Planungsrecht
Dr. Stefan Möckel (Leitung)

Department Ökonomie
Prof. Dr. Erik Gawel

Department System-Ökotoxikologie
Prof. Dr. Matthias Liess

Pestizidexperte
Lars Neumeister


Laufzeit

10/2020 bis 03/2021

Status

Gutachten im Auftrag der GLS Bank und GLS Bank Stiftung und mit finanzieller Unterstützung von: Greenpeace e.V.; WWF Deutschland; Bündnis für eine enkeltaugliche Landwirtschaft e.V.; Foodwatch e.V.; Soil & More Impacts GmbH; GLS Treuhand – Zukunftsstiftung Landwirtschaft; Aurelia Stiftung; Deutsche Umwelthilfe e.V.; Bioland e.V.; BioBoden Genossenschaft eG und BioHöfe Stiftung für eine zukunftsfähige Agrarkultur; Pestizid Aktions-Netzwerk e.V. (PAN Germany).


Veröffentlichungen

Kurzbeschreibung

Die Europäische Kommission hat sich 2020 in ihrer „Farm to Fork“-Strategie das Ziel gesetzt, bis 2030 die Verwendung und das Risiko chemischer Pestizide um 50 Prozent zu reduzieren. Unsere Studie untersucht, wie eine Abgabe auf Pestizide zu konzipieren ist, die den Absatz an Pestiziden und die damit behandelbare Fläche in Deutschland halbiert. Hierfür wurde der Pestizideinsatz in Deutschland und Dänemark genauer analysiert und ein Datenbankmodell entwickelt, um damit für verschiedene Abgabenkonzepte die Effekte auf Preise, Absatzmengen und die behandelbare Fläche zu simulieren sowie das Aufkommen aus einer solchen Abgabe abzuschätzen.

Die Modellierung zeigt, dass sich in Deutschland mit dem vom UFZ vorgeschlagenen Abgaben-Konzept die Menge an verkauften Pestiziden halbieren und die damit behandelbare Fläche von über 75 Mio. ha (2014-2018) auf unter 35 Mio. ha verringern ließe. Die Simulationsergebnisse verdeutlichen zugleich, wie wichtig es beim Design der Abgabe ist, an die in der Zulassung festgesetzten maximalen Aufwandmengen je Hektar und Jahr (Vegetationsperiode) anzuknüpfen, da diese in Anbetracht der unterschiedlichen Wirksamkeit der jeweiligen Wirkstoffe bis um das Tausendfache variieren (z.B. bei den Herbiziden Metsulfluron 5 bis 8 g und Glyphosat 1,8 bis 3,6 kg je nach Anwendungsbereich bis zum 720fachen). Eine Anknüpfung vermeidet, dass Anwender auf niedrig dosierte Pflanzenschutzmittel mit hoch wirksamen Wirkstoffen ausweichen. Rechtlich könnte der Bund eine Pestizid-Abgabe als Verkehrsteuer oder − bei Schaffung eines Sonderfonds für nachhaltigen Pflanzenschutz − als Finanzierungssonderabgabe einführen.

Diagramm: Abgabemodelle und Effekt auf die Fläche
Simulierte Änderungen der potenziell behandelbaren Fläche in Deutschland je Abgabenkonzept. Prozentangaben geben den prozentualen Rückgang wieder.

Studie 2015: Einführung einer Abgabe auf Pflanzenschutzmittel in Deutschland

Dauerfeldversuch in Bad Lauchstädt, Foto: André Künzelmann/UFZ
Dauerfeldversuch in Bad Lauchstädt
Foto: André Künzelmann/UFZ

Vorschläge für Abgaben auf Pflanzenschutzmittel sind nicht neu, auch nicht für Deutschland. Die Studie zeigt allerdings ganz konkret auf, wie eine solche Abgabe hier und heute aussehen könnte und entwirft dazu im Lichte der europäischen Erfahrungen ein konkretes, von allen Seiten geprüftes Abgabenmodell. Zu diesem Zweck wurde die Studie von einem interdisziplinären Team aus Toxikologen, Juristen und Ökonomen erstellt. Sie ist eine konkrete Machbarkeitsstudie für eine solche Lenkungsabgabe mit dem Ergebnis: Sie ist machbar, insbesondere juristisch zulässig, wirkungsvoll zugunsten von Mensch und Umwelt, und sie ist zugleich hinsichtlich der Belastungen für die Anwender von Pflanzenschutzmittel vertretbar. Erhoben würde sie von denjenigen, die Pflanzenschutzmittel in Verkehr bringen (i.d.R. Händler, ggf. auch Hersteller und Importeure) – und folgt daher dem bekannten Muster der Verbrauchbesteuerung – wie wir es von der Mineralölsteuer kennen.

Eine deutsche Abgabe auf Pflanzenschutzmittel würde sich einreihen in die Reihe jener europäischen Länder, die bereits über solche Abgaben verfügen (Dänemark, Frankreich, Schweden) und damit gute Erfahrungen gemacht haben. Sie ist dabei kein Selbstzweck und dient auch nicht der Geldbeschaffung: Vielmehr antwortet sie auf offene Herausforderungen der europäischen und deutschen Pflanzenschutzmittel-Politik, die Gefahren für Mensch und Umwelt signifikant reduzieren möchte. Sie ergänzt bisherige Maßnahmen, ersetzt diese aber nicht. Denn eine Abgabe bietet wichtige Lenkungswirkungen im Konzert der Maßnahmen:

Nämlich einen ökonomischen Anreiz, über Einsatzmenge und Risiken von Produkten dezentral unter Abwägung von Kosten und Nutzen nachzudenken, ohne bestimmte Maßnahmen staatlich vorzuschreiben. Dies unterstützt insbesondere die praktische Umsetzung der seit 2014 verbindlichen Grundsätze des integrierten Pflanzenschutzes. Zugleich werden durch die Abgabe die gesellschaftliche Folge-Kosten aus dem Einsatz riskanter Pflanzenschutzmittel verursachergerecht angelastet und ein langfristiger Strukturwandel hin zu einer weniger umwelt- und gesundheitsschädlichen Anwendung von Pflanzenschutzmittel eingeleitet und Innovationen in diesem Bereich angeregt. Der Markt wird als Entdeckungsverfahren genutzt.

Als Lenkungsabgabe stehen folgende bezweckte Verhaltensänderungen von Anwendern, Herstellern und Händlern im Zentrum:

  • Genereller Mindereinsatz von Pflanzenschutzmittel
  • Ersatz von risikoreichen durch risikoärmere Produkte
  • Abbau von Überdosierungen und Stimulierung von Beratungs- und Informationsnachfrage durch die Anwender
  • Preisvorteil für Agrarprodukte, die Pflanzenschutzmittel-frei oder -arm hergestellt werden
  • Innovationsanreize für Hersteller usw.

Hervorzuheben ist, dass unser Vorschlag eine risikobasierte Lenkungsabgabe beschreibt: Je höher das Risiko für den Menschen, desto höher fällt die Abgabe auf ein PSM aus. Auch die Umweltgefahr wird im Modell berücksichtigt. Sie folgt insoweit dem Ansatz der dänischen Pestizidsteuer, ist aber wesentlich einfacher aufgebaut und basiert zudem transparent auf anerkannten europäischen Risikonormen – was wir für zwei ganz zentrale Vorteile halten.

Wir erwarten in der kurzen Frist Minderungen der Einsatzmenge – je nach Anbaukultur – zwischen 5 und 20% der PSM. Langfristig sind über 30% realistisch. Unsere Abgabe bewegt sich damit ganz bewusst genau im Bereich dessen, was der NAP an mittelfristiger Risikominderung vorsieht (- 30% bis 2023). Wir nehmen dabei an, dass durch die Abgabe der Pestizideinsatz insbesondere bei landwirtschaftlichen Ungunstflächen zurückgehen wird, weshalb hier die größten positive Effekte für die biologische Vielfalt zu erwarten sind.

Die zu erwartenden Auswirkungen auf die Agrarpreise bleiben trotz der Lenkungswirkungen sehr moderat – ursächlich sind vor allem die sehr geringen Anteile, die PSM-Ausgaben an den Endverkaufspreisen haben. Insgesamt sind die Mehrbelastungen verhältnismäßig und auch beherrschbar – dies gilt auch im internationalen Wettbewerb.

Auch eine Lenkungsabgabe erzielt natürlich ein Mittel-Aufkommen. Wir rechnen mit rund 1 Mrd. Euro pro Jahr (das wären etwa 0,36 % des Bundeshaushaltes 2015). Die Mittel sollten nach unserer Ansicht für zwei Zwecke eingesetzt werden, die nicht nur sinnvoll sind, sondern auch ihre Akzeptanz sichern helfen sollen. Zum einen sollte das Aufkommen in den Landwirtschaftssektor anreizneutral – d. h. über Pauschalen, die den Lenkungseffekt, wahren – rücktransferiert werden, um Härtefälle bei bestimmten Kulturen abzufedern. Zum anderen können daraus Maßnahmen finanziert werden, um Mensch und Umwelt stärker vor den Risiken des Pflanzenschutzmitteleinsatzes zu schützen, wie u.a. Forschungen zu nicht-chemischen Pflanzenschutzmaßnahmen, Beratungsangebote oder z.B. Gewässer- und Biotopschutzstreifen. Lenkung und Finanzierung gehen damit Hand in Hand.

Eine solche Abgabe kann nach unseren Untersuchungen europa- und verfassungsrechtlich unbedenklich erhoben werden. Verschiedene Ausgestaltungen sind hier denkbar, wir halten eine Bundes-Verbrauchsteuer für eine besonders vielversprechende Variante. Allerdings sollten die Mittel den Ländern zur Verfügung gestellt werden, die für die genannten Maßnahmen (Abgabenvollzug, Umsetzung des Nationalen Aktionsplans Pflanzenschutzmittel, Umweltschutzmaßnahmen) typischerweise zuständig sind – etwa über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“.

Die vorgeschlagene Abgabe ist keine reine Agrarabgabe und schon gar nicht eine Abgabe auf die konventionelle Landwirtschaft. Sie besteuert alle chemischen Pflanzenschutzmittel – egal, ob sie im konventionellen oder ökologischen Landbau (z. B. Kupfer), bei der Deutschen Bahn, im Forst, auf kommunalen Freiflächen oder in Haus- und Kleingärten eingesetzt werden. Wir schlagen keine „Strafsteuer für konventionelle Landwirte zur Förderung des Ökolandbaus“ vor, sondern eine generelle verursachergerechte Kostenanlastung für alle Anwender von chemischen Pflanzenschutzmitteln – unabhängig von Branche und Verwendung!

Natürlich ist die konventionelle Landwirtschaft in besonderer Weise angesprochen – das ist aber keine Besonderheit unseres Abgabenvorschlages, sondern ist Ausdruck der Tatsache, dass diese am meisten Pflanzenschutzmittel einsetzt. Europäische und nationale Schutzanstrengungen vor Gefahren des chemischen Pflanzenschutzes müssen daher auf die konventionelle Landwirtschaft schauen. Unser Vorschlag stellt jedoch sicher, dass die Vertretbarkeit und Verhältnismäßigkeit gewahrt sind. Denn eines ist klar – mit einer solchen Abgabe wird es auch künftig in Deutschland eine erfolgreiche Landwirtschaft geben, allerdings auf einem nachhaltigeren Niveau.

Department Umwelt- und Planungsrecht
Dr. Stefan Möckel (Leitung)

Department Ökonomie
Prof. Dr. Erik Gawel
Dipl.-Volksw. Wolfgang Bretschneider

Department System-Ökotoxikologie
Prof. Dr. Matthias Liess
Dr. rer. nat. Saskia Knillmann

Department Umweltbiotechnologie
Prof. Dr. Matthias Kästner

Status

Abgeschlossen. Gutachten im Auftrag des Ministeriums für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume Schleswig-Holstein

Laufzeit

08/2014 bis 05/2015

Das Gesamtgutachten ist als Buch und E-Book erschienen:
Möckel/Gawel/Kästner/Knillmann/Liess/Bretschneider: Einführung einer Abgabe auf Pflanzenschutzmittel in Deutschland, Berlin: Duncker & Humblot 2015, ISBN 978-3-428-14800-4.

Print & E-Book
Flyer

Titelbild des Gutachten

Aufsätze

Möckel, S., Gawel, E., Kästner, M., Knillmann, S., Liess, M., Bretschneider, W. (2015): Eine Abgabe auf Pflanzenschutzmittel für Deutschland, Natur und Recht 37 (10), S. 669-667.

Möckel, S., Gawel, E. (2015): Abgabe auf Pflanzenschutzmittel dringender denn je, Zeitschrift für Umweltrecht 26 (12), S. 641-642.

Möckel, S. (2016): Steuern erheben - Pflanzenschutzmittel sparen, Zeitschrift Ökologie und Landbau 44 (Heft 4), S. 16-18.

Möckel, S. (2018): Mit risikobasierten Abgaben den Pestizideinsatz und seine Folgen minimieren, in: Geier, B., Engelsman, E. (Hrsg.), Die Preise lügen, Oekom-Verlag, S. 91-100.

Presse- und Fachgespräch am 5. Oktober 2015 in Berlin mit Minister Robert Habeck, Ministerium für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume Schleswig-Holstein

Fachgespräch am 5-10-2015 in Landesvertretung Baden-Württemberg in Berlin
Fachgespräch am 5.10.2015 in der Landesvertretung Baden-Württemberg in Berlin (v.l.n.r. Minister Dr. Habeck, Prof. Liess, Prof. Gawel, Dr. Möckel)
Foto: Susanne Hufe/UFZ