Using a Policy Mix to Combat Climate Change – An Economic Evaluation of Policies in the German Electricity Sector

(Dissertation)

Kurzbeschreibung

Klimapolitik beruht in den meisten entwickelten Ländern auf dem Einsatz eines Policy-Mix. Zur Reduktion von Treibhausgasen wird dabei häufig eine Kombination aus Emissionshandel, Steuern, Fördersystemen für Erneuerbare Energien und zahlreichen anderen Instrumenten eingesetzt. Mithin stellt sich die Frage, ob sich Instrumente in diesem Policy-Mix effizient ergänzen können – oder aber negative Wechselwirkungen auftreten. Ökonomische Untersuchungen zum Policy-Mix sind selten und weisen mehrere Defizite auf: (1) Sie beruhen auf sehr diversen Annahmen und vermitteln keinen Eindruck von allgemeinen Rechtfertigungen für einen Policy-Mix, (2) sie bewegen sich dabei in aller Regel auf einem sehr abstrakten, realitätsfernen Niveau und (3) erlauben damit nur kaum Rückschlüsse für die Bewertung eines tatsächlich existierenden Policy-Mix. An diesen Defiziten setzt die vorliegende Arbeit an. Sie entwickelt neuartige Lösungsansätze für folgende drei Problemdimensionen:

Innovation 1: Herleitung von ökonomischen Rechtfertigungen für einen Policy Mix

Die Arbeit identifiziert allgemeine Bedingungen, unter denen ein Policy-Mix zu einem effizienteren Ergebnis führen kann als einzelne Instrumente. Zu diesem Zweck wird ein neuartiger Analyserahmen entwickelt, mit dem die vorhandenen Policy-Mix-Studien eingeordnet werden können. Der Analyserahmen berücksichtigt Transaktionskosten bei der Untersuchung von Umweltproblemen und staatlichen Governancestrukturen (z.B. Regulierung) zu ihrer Lösung. Zudem zeigt er auf, dass Umweltprobleme auf das Versagen verschiedener möglicher privater Governancestrukturen (Markt, Firma, bilaterale Verhandlungen) zurückzuführen sind. Die Arbeit geht damit über bisherige umweltökonomische Untersuchungen hinaus, die von Transaktionskosten im Allgemeinen abstrahieren und alleine auf den Tatbestand des Marktversagens abstellen.

Aufbauend auf diesen Überlegungen werden zwei übergreifende, ökonomische Rechtfertigungen für den Einsatz eines Policy-Mix abgeleitet:

(1) Die Kombination mehrerer Instrumente ist dann notwendig, wenn eine Umweltexternalität durch weitere Formen des Versagens privater Governancestrukturen – etwa technologische Spillovereffekte oder asymmetrische Information – verstärkt wird.

(2) Ein Policy-Mix kann zudem ebenfalls sinnvoll sein, wenn der Einsatz einzelner Instrumente sehr hohe Transaktionskosten mit sich bringen würde.

Damit liefert die Arbeit Gegenargumente zu der in der Ökonomie weit verbreiteten Auffassung, dass Umweltprobleme am effizientesten mit einem einzelnen Instrument zu beheben seien.

Innovation 2: Berücksichtigung von komplexem Instrumentendesign in theoretischen Modellen des Policy-Mix

Die Arbeit überwindet zudem den hohen Abstraktionsgrad vorhandener Untersuchungen zum Policy-Mix in der Klimapolitik. Dazu werden die oft zu stark vereinfachenden Annahmen in den Policy-Mix-Modellen bezüglich der Ausgestaltung der Instrumente durch komplexere und realitätsnähere Annahmen ersetzt. Auf diese Weise wird die Aussagekraft und Relevanz der ökonomischen Modelle für die tatsächlichen Fragestellungen der Klimapolitik erheblich verbessert. Es wird gezeigt, dass sich unter Berücksichtigung des realitätsnäheren Instrumentendesigns völlig neue ökonomische Fragestellungen ergeben. Dabei kommt die Arbeit zu Ergebnissen, die den ursprünglichen Aussagen vereinfachender Modelle teilweise entgegenstehen.

Untersucht werden hierzu zwei ausgewählte Beispiele eines Policy Mix: Die Kombination des Emissionshandels mit (1) einer Einspeisevergütung für erneuerbaren Strom einerseits und (2) einer Steuer auf Emissionen oder Output andererseits.

(1) Vorhandene theoretische Untersuchungen zeigen, dass die Kombination von Emissionshandel und Einspeisevergütung effizient ist, wenn eine Umweltexternalität durch Spillover-Effekte im Bereich von Learning-by-doing verstärkt wird. Die Arbeit zeigt jedoch demgegenüber, dass bestimmte Ausgestaltungsoptionen der Einspeisevergütung (Unabhängigkeit vom Strompreis, Umlagefinanzierung) die Wohlfahrtsgewinne schmälern können.

(2) Bisherige ökonomische Studien sprechen sich gegen die Kombination von Emissionshandel und Umweltsteuern aus, wenn Firmen im Ergebnis sowohl Zertifikate halten als auch Umweltsteuern zahlen müssen. Diese Bewertung basiert jedoch auf der einschränkenden Annahme, dass beiden Instrumente nur dem effizienten Klimaschutz dienen. Die Arbeit zeigt demgegenüber, dass eine Politikempfehlung weniger klar ist, wenn die Umweltsteuer weitere Ziele – etwa fiskalischer oder verteilungspolitischer Art – verfolgt. Eine Abschaffung der Steuer kann dann nicht mehr per se empfohlen werden. Vielmehr ist es in diesem Fall notwendig, mögliche instrumentelle Alternativen vorsichtig bezüglich der verschiedenen Ziele abzuwägen.

Diese Arbeit leistet dazu einen Beitrag, indem sie a) die wesentlichen Bestimmungsfaktoren ineffizienter Emissionsvermeidung im Policy-Mix identifiziert, b) zeigt, dass ein Policy-Mix in dieser Hinsicht in der Regel effizienter ist als eine einzelne suboptimale Steuer und c) klärt, wie Modifikationen des Emissionshandelssystems die Ineffizienz des Policy-Mix verringern können.

Innovation 3: Bewertung eines existierenden Policy-Mix am Beispiel der deutschen Klima- und Energiepolitik

Abschließend bewertet die Arbeit einen tatsächlich existierenden Policy-Mix. Die Bewertung erfolgt für das Beispiel der klimapolitischen Instrumente, die in Deutschland für den Stromsektor eingeführt worden sind. Die deutsche Fallstudie hat den besonderen Vorteil, dass sie repräsentativ für zahlreiche andere entwickelte Länder stehen kann, in denen sehr ähnliche Instrumentenkombinationen existieren. Die Untersuchung führt dabei die umfassendste Bewertung eines bestehenden Policy-Mix durch, die bislang vorhanden ist. Zu diesem Zweck werden einerseits die entwickelten theoretischen Erkenntnisse für den deutschen Fall angewendet. Die Arbeit geht aber auch über den theoretischen Betrachtungsrahmen hinaus, indem sie weitere Details der Instrumentengestaltung sowie die konkrete institutionelle Einbettung der Instrumente berücksichtigt. Auf diese Weise können im Ergebnis realistische und praktikable Handlungsempfehlungen abgeleitet werden.

Der Fokus der Untersuchung liegt dabei auf Kombinationen des Emissionshandels mit anderen klimapolitischen Instrumenten. Einige Instrumente erweisen sich als äußerst effiziente Ergänzungen zum Emissionshandel (z.B. Stromverbrauchskennzeichnung, Niedrigzinsdarlehen für Technologieentwicklung). Zudem können auch die Kombination des Emissionshandels mit Einspeisevergütungen für erneuerbaren Strom und Strom aus Kraft-Wärme-Kopplung sowie Energieeffizienzstandards ökonomisch gerechtfertigt werden. Bestimmte Details der Ausgestaltung – etwa die Umlagefinanzierung der Vergütungssysteme – beeinträchtigen bei diesen Instrumenten jedoch das Gesamtergebnis. Lediglich zwei untersuchte Instrumente – die Stromsteuer und die freiwillige Selbstverpflichtung – können auf Basis der Untersuchungen in dieser Arbeit ökonomisch nur kaum begründet werden.

Mithin bestätigt die empirische Untersuchung anhand der deutschen Fallstudie die theoretischen Ergebnisse: Ein Policy-Mix kann in vielerlei Hinsicht die Effizienz der Klimapolitik verbessern. Entscheidend für das Gesamtergebnis ist dabei die spezifische Ausgestaltung der Instrumente.