Kurzinformation vom 30. März 2020

Düngeverordnung: zu kurz gesprungen

Dr. Stefan Möckel kommentiert die Verschärfung des Düngerechts aus umweltrechtlicher Perspektive

Die nun beschlossenen Verbesserungen in der Düngeverordnung verschärfen das Düngerecht an einigen Stellen und verbessern v.a. die Handlungsmöglichkeiten der Länder in den "roten Gebieten". Die Novelle könnte aber mit der Streichung der Flächenbilanzobergrenzen in der Fläche sogar zu höheren Nährstoffeinträgen in die Umwelt führen, da die Stoffstrombilanzverordnung mit ihren ökologisch zu hohen Bilanzobergrenzen nicht nachgebessert wurde. Ob daher insgesamt die Ziele der Nitrat-Richtlinie (maximal 50 mg Nitrat pro l) tatsächlich erreicht werden, bleibt abzuwarten.
Fest steht schon jetzt: die Novelle und Diskussion greifen mit ihrer Fokussierung auf die Nitrat-Richtlinie und Gewässer insgesamt zu kurz, da sie die weitreichenden ökologischen Auswirkungen von Nährstoffüberschüssen und diesbezügliche Schutzverpflichtungen Deutschlands nicht umfassend in den Blick nehmen. Hierzu gehören neben den Klimawirkungen insbesondere die zu hohen Nährstoffeinträge in terrestrische Ökosysteme, welche die Erreichung der internationalen, europäischen und deutschen Naturschutzziele (u.a. Konvention über die biologische Vielfalt CBD, europäische Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie und Nationale Strategie zur biologischen Vielfalt der Bundesregierung 2007) gefährden. Zur FFH-Richtlinie läuft seit 2014 schon ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland.
Ökologisch wie rechtlich sind zwei Hauptaufgaben zu lösen: die Reduzierung der Gesamtnährstoffemissionen und der ausreichende Schutz lokaler Ökosysteme vor übermäßigen Nähreinträgen entsprechend ihrem Erhaltungszustand und ihrer spezifischen Vulnerabilität. Diese Aufgaben erfordern einen breit aufgestellten Instrumentenmix (Grafik 1), der weit über eine Düngeverordnung des Bundes hinausgeht.

Die Aktuelle Novellierung des Düngerechts und die diesbezügliche Diskussion werden der ökologischen und rechtlichen Problemlage nicht gerecht.

• Die 2017er und 2020er Novellierungen und die öffentlichen Debatte verkürzen das Düngeproblem zur sehr auf Einhaltung der Nitrat-Richtlinie 91/676/EWG und den Schutz von Gewässern und Grundwasserkörper. Damit blenden sie die Relevanz von zu hohen Nährstoffeinträgen in die Umwelt für den Erhalt terrestrischer Biotope und Arten, die Klimaerwärmung und den Einsatz von Pestiziden sowie entsprechende völker-, europa- und verfassungsrechtliche Schutzpflichten Deutschlands aus. 
• Wenn 50 Prozent der zugeführten Nährstoffe als Überschüsse in der Umwelt verbleiben (rund 100 kg N ha/a) und dort kumulieren (BMEL 2019; BMUB/BMEL 2016), dann hat dies nicht nur erhebliche Auswirkungen auf die chemische Qualität von Meeren, Gewässern und Grundwasser, sondern verändert die Artenzusammensetzung der aquatischen wie der terrestrischen Ökosysteme und ist eine relevante Ursache für den Rückgang der Biodiversität (Heinze et al. 2019; BfN 2016; UBA 2015). Deutschland ist völkerrechtlich (z.B. CBD, Berner und Bonner Übereinkommen, OSPAR, HELCOM) zum Schutz der Meere und Biodiversität verpflichtet und muss europarechtlich bei Gewässern, aber auch bei vielen terrestrischen Habitaten und wildlebenden Arten einen guten ökologischen Erhaltungszustand erreichen und sicherstellen (Wasserrahmen-Richtlinie 2000/60/EG und Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie 1992/43/EWG / SRU 2015). Zugleich verpflichtet das Grundgesetz in Art. 20a GG den Gesetzgeber umfassend zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen.
• Düngemittel sind aufgrund der Lachgasemissionen beim Einsatz von Mineral- und Wirtschaftsdünger sowie der energieintensiven Herstellung und Transport von Mineraldünger (insbesondere beim Haber-Bosch-Verfahren) zugleich  relevante Treiber des Klimawandels (UBA 2020; UBA 2019). Auch hier bestehen rechtliche Verpflichtungen für Deutschland (Paris-Abkommen, THG-Ziel-Verordnung 2018/842/EU).
• Eine hohe Nährstoffversorgung bei Kulturpflanzen erhöht den Druck durch Schädlinge und Krankheiten, dem in der Regel mit einem höheren Einsatz von Pestiziden begegnet wird (Huber/Haneklaus 2007; Hofmeester 1992). Mehr Pestizideinsatz gefährdet die Ökosysteme, wildlebenden Arten und die menschliche Gesundheit. Übermäßige Düngung erschwert somit auch die Umsetzung der Grundsätze des integrierten Pflanzenschutzes und die entsprechenden europarechtlichen Verpflichtungen (Pestizid-Rahmen-Richtlinie 2009/128/EG).  
• Die Nährstoffversorgung muss den seit 2014 in Deutschland abnehmenden Erträgen bei vielen Kulturen (siehe Grafik 2) und dem damit verbundenen geringeren Nährstoffbedarf angepasst werden, da andernfalls die in der Umwelt verbleibenden Nährstoffüberschüsse noch größer werden. Sollten die Ertragsrückgänge auf den in Deutschland seit 2011 sichtbaren klimatischen Veränderungen beruhen (geringere Niederschlagsmengen bei gleichzeitig steigenden Temperaturen, siehe Grafik 3), dann ist auch zukünftig mit niedrigeren Erträgen zu rechnen.

Ökologisch wie rechtlich sind zwei Hauptaufgaben zu lösen:

• Reduzierung der anthropogenen Gesamtnährstoffemissionen durch Reduzierung der Düngemengen und Steigerung der Nährstoffeffizienz. Der ökologische Landbau ist hierbei Vorreiter, da er nicht nur geringere Düngermengen einsetzt, sondern auch eine höhere Stickstoffeffizienz je Ertrag hat (Thünen-Institut 2019). Instrumentell lässt sich dies v.a. mit strengen ordnungsrechtlichen Regulierungen (z.B. Obergrenzen für Tierhaltung und Düngemitteleinsatz) sowie betriebswirtschaftlichen Lenkungsanreizen in Form von Steuern auf Handelsdünger und betriebsexterne Futtermittel oder Abgaben auf Stickstoffüberschüsse erreichen (SRU 2015; Möckel 2017; Möckel 2006).
• Ausreichender Schutz lokaler Ökosysteme vor übermäßigen Nährstoffeinträgen entsprechend ihrem Erhaltungszustand und ihrer spezifischen Vulnerabilität. Instrumentell bedarf es hierfür einer räumlich differenzierten ordnungs- und planungsrechtlichen Steuerung der Düngung und Tierhaltung sowie einer ökologischen Betriebsberatung (SRU 2015; Möckel et al. 2014).

Bewertung der aktuelle Novellierung der Düngevordnung (DÜV)

• Eine schon heute sehr komplexe, bundesweit einheitliche Düngeverordnung kann instrumentell den beiden Hauptaufgaben allein nicht gerecht werden. Es bedarf ergänzender verursachergerechter Anreizinstrumente, einer flächendeckenden ökologischen Betriebsberatung und landesrechtlicher bzw. kommunaler Konkretisierungen des Düngerechts.
• Die roten Gebiete sind mit den verbesserten Regelungen in §§ 13, 13a der DüV ein erster wichtigerer Schritt hin zu einer räumlich differenzierten Steuerung der Düngung. Allerdings orientieren sich die Gebiete gegenwärtig aufgrund der Fokussierung auf Gewässerschutz nur an der Belastungssituation bei Gewässern und Grundwasserkörpern und nicht nach den Erhaltungszuständen und Vulnerabilitäten aller von zu hohen Nährstoffeinträgen betroffenen aquatischen und terrestrischen Ökosysteme und Arten.
• Wenn gegenwärtig im Schnitt 50 Prozent der zugeführten Stickstoffmengen von den Kulturpflanzen nicht aufgenommen werden und in der Umwelt verbleiben, dann sind hinsichtlich der besonders mit Stickstoff überlasteten roten Gebiete weder die ab 1. Januar 2021 geltende Kürzung der jährlichen betrieblichen Gesamtsumme des Stickstoffdüngebedarfs um 20 Prozent noch die schlagbezogene Obergrenze für Wirtschaftsdünger in Höhe von 170 kg Gesamtstickstoff pro Hektar und Jahr übertriebene Grausamkeiten, sondern Zugeständnisse zugunsten der Landwirtschaft, welche das Risiko einer weiteren Zielverfehlung bergen.
• Die Verkürzung der Einarbeitungszeit in § 6 DüV auf eine Stunde ist wichtig zur Reduzierung der Ammoniakemissionen, wobei eine sofortige Einarbeitung einen noch größeren Effekt hätte.
• Die Ausweitung der Gewässerrandstreifen in § 5 DüV schützt Oberflächengewässer besser vor Nährstoffeinträgen, wobei aber weiterhin Kleingewässer (z.B. Entwässerungsgräben) in § 5 Abs. 4 DüV freigestellt und Flächen mit unterirdische Drainagen nicht erfasst werden, obwohl beide regelmäßig in größere Oberflächengewässer entwässern.
• In der Düngebedarfsermittlung dürfen die im Boden vorhandenen Stickstoffgehalte nach § 4 Absatz 4 DüV anstatt mit repräsentativen Bodenproben weiterhin lediglich abgeschätzt werden. 
• Die bisher verbindliche Flächenbilanzierung mit Bilanzüberschussgrenzen (§§ 8, 9 DüV) wird aufgehoben, da der EuGH und die Europäische Kommission die pauschale, deutschlandweite Gestattung von Überschüssen zu Recht kritisiert hatten (Möckel 2018). Mit der Streichung sind nunmehr in Deutschland aber Nährstoffüberschüsse nicht unzulässig. Vielmehr müssen die Betriebe nach § 6 Stoffstrombilanzverordnung (StoffBilV) eine Gesamtbetriebsbilanzierung durchführen, sofern sie nicht hiervon freigestellt sind. Allerdings gestattet § 6 StoffBilV Stickstoffüberschüsse, die nach agrarwissenschaftlicher Einschätzung nicht die Einhaltung der Nitrat-Richtlinie gewährleisten und je nach Betrieb sowie gewähltem Bilanzwertverfahren sogar höher als die bisher nach § 9 DüV erlaubten 50 kg ha/a im Dreijahresdurchschnitt sein können (Taube 2018). Dass parallel zur Streichung der Flächenbilanzobergrenzen bei der Stoffstrombilanzverordnung keine Absenkung der erlaubten Bilanzüberschüsse erfolgt, ist ein schwerwiegendes Versäumnis der aktuellen Novelle.

Referenzen
· BfN - Bundesamt für Naturschutz (2016), Daten zur Natur 2016, Bonn, 162 S.
· BMEL - Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (2019), Nährstoffbilanz insgesamt von 1990 bis 2017, https://www.bmel-statistik.de/fileadmin/daten/MBT-0111260-0000.xls.
· BMUB/BMEL - Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit / Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (2016), Nitratbericht 2016, Bonn, BMU/BMELV, 141 S.
· Bundesregierung (2007), Nationale Strategie zur Biologischen Vielfalt, Berlin, 178 S.
· Heinze, S., Finck, P., Raths, U., Riecken, U., Ssymank, A. (2019), Analyse der Gefährdungsursachen von Biotoptypen in Deutschland, in: Natur und Landschaft, S. 453-462.
· Heißenhuber, A., Wiggering, H., Apel, I., Bach, M., Busse, T., Freibauer, A., Hülsbergen, K.-J., Krug, A., Meyer, H. v., Möckel, S., Holm-Müller, K., Niggli, U., Peterwitz, U., Ribbe, L., Winckler, C. (2019), Position der Kommission Landwirtschaft beim Umweltbundesamt (KLU) (10/2019): Landwirtschaft quo vadis? Agrar- und Ernährungssysteme der Zukunft - Vielfalt gewähren, Handlungsrahmen abstecken, S. 52, Dessau, https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/1410/publikationen/190917_uba_kp_landwirtschaft_quovadis_bf.pdf, UBA, 52 S.
· Hofmeester, Y. (1992), Effects of fertilization on pests and diseses, in: Netherlands Journal of Plant Pathology, S. 257-264.
· Huber, D. M., Haneklaus, S. (2007), Managing nutrition to control plant disease, in: Landbauforschung Volkenrode, S. 313-322.
· Möckel, S. (2006), Umweltabgaben zur Ökologisierung der Landwirtschaft, Schriften zum Umweltrecht Band 146, Berlin, Duncker & Humblot, 375 S.
· Möckel, S. (2017), Rechtsgutachten zur Klärung von Rechtsfragen zur Erhebung einer Abgabe auf Stickstoffüberschuss und einer Abgabe auf stickstoffhaltigen Mineraldünger durch den Landesgesetzgeber, https://www.umwelt.nrw.de/fileadmin/redaktion/PDFs/landwirtschaft/stickstoff%C3%BCberschussabgabe_moeckel_endbericht.pdf, Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen, 134 S.
· Möckel, S. (2018), Entspricht das neue deutsche Düngerecht den im EuGH-Urteil vom 21.6.2018 genannten Anforderungen?, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungrecht, S. 1599-1604.
· Möckel, S. (2019), Natura 2000 Verträglichkeitsprüfung: Neue Entscheidungen des EuGH verdeutlichen die Defizite der deutschen Rechtslage und Rechtspraxis, in: Natur und Recht, S. 152-159.
· Möckel, S., Köck, W., Schramek, J., Rutz, C. (2014), Rechtliche und andere Instrumente für vermehrten Umweltschutz in der Landwirtschaft, UBA-Texte Band 42/2014, Dessau, http://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/378/publikationen/texte_42_2014_rechtliche_und_andere_instrumente.pdf, Umweltbundesamt, 596 S.
· SRU - Sachverständigenrat für Umweltfragen (2015), Stickstoff: Lösungsstrategien für ein drängendes Umweltproblem - Sondergutachten, Berlin, SRU, 564 S.
· Taube, F. (2018), Expertise zur Bewertung des neuen Düngerechts (DüG, DüV, StoffBilV) von 2017 in Deutschland im Hinblick auf den Gewässerschutz - Studie im Auftrag von: BDEW - Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e. V., Kiel, BDEW, 25 S.
· Thünen-Institut - Johann Heinrich von Thünen-Institut (2019), Leistungen des ökologischen Landbaus für Umwelt und Gesellschaft, https://www.thuenen.de/media/publikationen/thuenen-report/Thuenen_Report_65.pdf, Thünen Report Band 65, 364 S.
· UBA - Umweltbundesamt (2015), Reaktiver Stickstoff in Deutschland: Ursachen, Wirkungen, Maßnahmen, Dessau, http://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/378/publikationen/reaktiver_stickstoff_in_deutschland_0.pdf, 56 S.
· UBA - Umweltbundesamt (2019), Berichterstattung unter der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen und dem Kyoto-Protokoll 2019 - Nationaler  Inventarbericht zum Deutschen Treibhausgasinventar 1990 - 2017, https://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/1410/publikationen/2019-05-28_cc_23-2019_nir-2019_0.pdf, UBA Climate Change Band 23/2019, 947 S.
· UBA - Umweltbundesamt (2020), Beitrag der Landwirtschaft zu den Treibhausgas-Emissionen, https://www.umweltbundesamt.de/daten/land-forstwirtschaft/beitrag-der-landwirtschaft-zu-den-treibhausgas#emissionen-aus-der-landwirtschaft-im-jahr-2017.

Weitere Informationen

Dr. Stefan Möckel
UFZ-Department Umwelt- und Planungsrecht
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