Schwerpunktthema Dezember 2011

Wasser und Recht

Rechtsgrundlagen und Organisation der Wasserwirtschaft und des Gewässerschutzes in Deutschland

Wasserwirtschaft in Deutschland und die wichtigsten Nutzer

Wasserwirtschaft ist die Bewirtschaftung der Wasserressourcen in qualitativer und quantitativer Hinsicht. Diese Aufgabe schließt den Schutz der Wasserressourcen ein. Deutschland ist ein wasserreiches Land. Das potenzielle Wasservolumen für die Bewirtschaftung (sogenanntes Wasserdargebot) beläuft sich auf jährlich 188 Milliarden Kubikmeter. Von diesem Volumen werden gegenwärtig weniger als 20 Prozent wasserwirtschaftlich genutzt.

Kraftwerk am Fluss

Die Energiewirtschaft in Deutschland entnimmt jährlich 19,7 Milliarden Kubikmeter Wasser zur Kühlung. Damit ist sie der wichtigste Wassernutzer in quantitativer Hinsicht.
Foto: Fotolia.com

Nur in einigen Regionen Deutschlands, namentlich in den Flusseinzugsgebieten Elbe, Weser und Rhein, liegt die Nutzungsrate deutlich über 20 Prozent und erreicht damit die Quote, bei der die Europäische Umweltagentur (EEA) bereits von "Wasserstress" spricht. Der wichtigste Wassernutzer in Deutschland ist die Energiewirtschaft, die für ihre Kraftwerke insgesamt jährlich 19,7 Milliarden Kubikmeter Wasser zu Kühlzwecken entnimmt. Für die öffentliche Trinkwasserversorgung werden jährlich etwa fünf Milliarden Kubikmeter Wasser benötigt. Das insgesamt hohe verfügbare Wasservolumen in Deutschland führt dazu, dass die Mengenbewirtschaftung gegenwärtig - anders als in den exponentiellen Wachstumsjahren des Industrialisierungsprozesses im späten 19. Jahrhundert - nur in einigen Regionen Deutschlands besondere Maßnahmen erfordert.

Die wesentlichen Bewirtschaftungsherausforderungen liegen in der Qualitätsbewirtschaftung. Diese Bewirtschaftungsherausforderungen sind in Deutschland mit Blick auf die chemische Gewässerqualität insgesamt gut bewältigt: 88 Prozent aller Oberflächenwasserkörper weisen bereits heute den von der EU bis 2015 geforderten guten chemischen Zustand auf. Allerdings sind bei dieser Beurteilung die Qualitätswerte der europäischen Tochterrichtlinie über die Qualitätsnormen noch nicht überall berücksichtigt, so dass sich die gegenwärtig ganz erfreuliche Bilanz noch verschlechtern kann.

Die ökologische Gewässerqualität erreicht demgegenüber bisher nur in wenigen Gebieten die Zielmarke der Wasserrahmenrichtlinie: nur 10 Prozent der Oberflächenwasserkörper weisen den angestrebten guten Zustand auf bzw. werden ihn fristgerecht bis zum Jahre 2015 erreichen.

Wasser und Menschenrecht

von Prof. Erik Gawel, UFZ

Prof. Dr. Erik Gawel

In der globalen Öffentlichkeit wird der Ruf nach einem Recht auf Wasser immer lauter. Ausgangspunkt ist zumeist die Feststellung, dass Wasser und Wasserdienste Güter mit besonderen Charakter darstellen. Trotzdem muss Wasser, um die Refinanzierung von Wasserdienstleistungen dauerhaft zu sichern, einen angemessenen Preis haben, erläutert Prof. Erik Gawel in seinem Beitrag.

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Dass die Gewässerbewirtschaftung im Hinblick auf die chemische Qualität insgesamt effektiv ist, liegt wesentlich an der Regulierung der Abwassereinleitungen durch Kläranlagen. Verbleibende Probleme in diesem Bereich sind auf die diffusen Nährstoff- und Pestizideinträge aus der Landwirtschaft zurückzuführen. Die Bewältigung der Probleme der ökologischen Gewässerqualität bereitet demgegenüber sehr viel größere Schwierigkeiten, weil es hier über die Nährstoffeinträge aus der Landwirtschaft hinaus um sehr vielfältige, sehr aufwändige und sehr viel Zeit benötigende Veränderungen in der Gewässerstruktur geht, die die Aufgabenbereiche vieler Akteure berühren, in der Regel nur durch erhebliche öffentliche finanzielle Mittel erreicht und nur zum Teil auf gesellschaftliche Verursacher abgewälzt werden können.

Verantwortung für die Bewirtschaftung von Wasserressourcen

Verantwortlich für die Bewirtschaftung der Wasserressourcen ist in Deutschland der Staat, der allerdings Aufgaben auf nichtstaatliche Einrichtungen übertragen darf und dies auch vielfach getan hat. Auf der Ebene des Bundes wird die Verantwortung im Wesentlichen durch die Gesetzgebung wahrgenommen. Die Vollziehung der Gesetze und die Organisation der Bewirtschaftungs- und Schutzaufgabe obliegen demgegenüber grundsätzlich den Ländern.

Seit der Föderalismusreform im Jahre 2006 darf der Bund die Bewirtschaftung und den Schutz der Wasserressourcen vollständig regeln (sogenannte "konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis" - Art. 74 I Nr. 32 Grundgesetz). Der Kompetenzzuwachs des Bundes im Bereich der Wasserbewirtschaftung war aber nur durch einen Verfassungskompromiss zu bekommen. Dieser Kompromiss lautet, dass das Grundgesetz den Ländern im Bereich der Bewirtschaftung und des Schutzes der Wasserressourcen seit der Föderalismusreform beschränkte Abweichungsrechte einräumt, d. h., die Länder dürfen Regelungen treffen, die im Gegensatz zu Bundesregelungen stehen. Von seinen neuen Gesetzgebungskompetenzen hat der Bund Gebrauch gemacht durch sein Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushaltes (Wasserhaushaltsgesetz - WHG) aus dem Jahre 2009. Das WHG regelt aber nicht alle Aspekte der Bewirtschaftung und des Schutzes abschließend, sondern enthält Verweise auf das Landesrecht und auch Lücken, so dass auch künftig noch die Landeswassergesetze Bedeutung haben werden.

Abwassereinleitung

Abwassereinleitung in die Bilina (deutsch Biela), einen Nebenfluss der Elbe in Nordböhmen (Tschechien). In Deutschland ist das direkte Einleiten von Abwasser in Gewässer durch das Wasserhaushaltsgesetz (WHG) von 2009 streng geregelt.
Foto: André Künzelmann/UFZ

Bedeutungsvoll ist auch die europäische Handlungsebene: Die Bewirtschaftung der Wasserressourcen und der Gewässerschutz in Deutschland sind heute in hohem Maße durch die rechtlichen Vorgaben der Europäischen Union geprägt. Insbesondere die Bewirtschaftungsziele der Wasserrahmenrichtlinie aus dem Jahre 2000 beinhalten strenge Vorgaben für den Gewässerschutz und binden die Mitgliedstaaten. Die EU wirkt zudem nicht nur durch originär wasserrechtliche Regelungen auf die Bewirtschaftung der Wasserressourcen in Deutschland ein, sondern auch durch Politikinstrumente anderer europäischer Politikbereiche, wie etwa den Finanzbeihilfen, die aus der Gemeinsamen Agrarpolitik für die Finanzierung von Gewässerschutz- bzw. Gewässerentwicklungsmaßnahmen bereitgestellt werden.

Konzeptionelle Grundlagen des Wasserwirtschaftsrechts

Durch das WHG ist eine öffentlich-rechtliche Bewirtschaftungsordnung etabliert worden, die prinzipiell jede Wassernutzung unter einen Erlaubnisvorbehalt stellt. Auf die Wassernutzung besteht kein Rechtsanspruch der Nutzer. Ob eine Nutzung gestattet wird, liegt im Bewirtschaftungsermessen des Staates. Für die Ausübung seines Bewirtschaftungsermessens hat die zuständige Behörde die Bewirtschaftungsziele zu beachten, die das europäische Gewässerschutzrecht vorgibt. Die Bewirtschaftung muss daher so erfolgen, dass ein guter Gewässerzustand erreicht werden kann (Verbesserungsgebot) und darüber hinaus jedenfalls keine erhebliche Verschlechterung des bestehenden Zustandes erfolgt. Die Ausübung des Bewirtschaftungsermessens erfolgt üblicherweise durch die ebenfalls europarechtlich vorgeschriebene Bewirtschaftungsplanung und das Maßnahmenprogramm. Durch diese Pläne sollen die Einzelentscheidungen auf der Gestattungsebene vorbereitet werden.

Das WHG verlangt ergänzend zu den zielbezogenen Bewirtschaftungsanforderungen, dass eine Erlaubnis für das Einleiten von Abwasser in Gewässer (Direkteinleitung) nur erteilt werden darf, wenn die Menge und Schädlichkeit des Abwassers so gering gehalten wird, wie dies bei Einhaltung der jeweils in Betracht kommenden Verfahren nach dem Stand der Technik möglich ist. Diese Vorgabe gilt zustandsunabhängig als Mindestanforderung für jede Abwassereinleitung.

Bewirtschaftungsanforderungen und instrumentell-organisatorische Weichenstellungen: Bewirtschaftungsplanung, Flussgebietsgemeinschaften

Die Wasserrahmenrichtlinie und deren Umsetzung in deutsches Recht haben nicht dazu geführt, die Vollzugszuständigkeiten in Deutschland neu zu ordnen. Zwar muss die Bewirtschaftung nun auf der Ebene von Flusseinzugsgebieten erfolgen, aber der deutsche Gesetzgeber hat für die gesetzlich festgelegten zehn Flusseinzugsgebiete in Deutschland keine zentralen Verwaltungseinheiten geschaffen, sondern er verlangt lediglich, dass die jeweils zuständigen Landesbehörden ihre wasserwirtschaftlichen Planungen und Maßnahmen untereinander zu koordinieren haben.

Infobox

Wasserwirtschaft und Gewässerschutz in Deutschland

Wasserwirtschaft ist die Bewirtschaftung der Wasserressourcen in qualitativer und quantitativer Hinsicht. Diese Aufgabe schließt den Schutz der Wasserressourcen ein. Davon abzugrenzen ist die sogenannte Siedlungswasserwirtschaft. Darüber hinaus gibt es eine ganze Reihe von Politikbereichen, die stark mit der Wasserbewirtschaftung verknüpft sind, wie z.B. die Nutzung von Gewässern als Verkehrswege (Wasserstraßen), der Schutz vor den Gefahren des Hochwassers oder die Kontrolle Gewässer belastender Produkte (z. B. Arzneimittel).

Das formelle Koordinierungsinstrument, das durch das Europarecht und das Bundesrecht zur Verfügung gestellt wird, ist das Maßnahmenprogramm bzw. der Bewirtschaftungsplan. Die Koordinierungsmechanismen zur Erarbeitung dieser Programme und Pläne sind demgegenüber sowohl europarechtlich als auch bundesrechtlich nur sehr partiell geregelt. Ergänzende Regelungen sind dem Landesgesetzgeber überlassen. Die Landesgesetzgeber haben von ihren Möglichkeiten, ergänzende Regelungen zur Maßnahmenprogrammierung und zur Bewirtschaftungsplanung zu erlassen, in unterschiedlicher Weise Gebrauch gemacht. In einigen Landesgesetzen (zum Beispiel im Wassergesetz des Landes Nordrhein-Westfalen) ist festgelegt, dass das zuständige Umweltministerium über Maßnahmen nur im Einvernehmen mit den betroffenen anderen Ministerien entscheiden kann (§ 2d WassG NRW). Insgesamt ergibt sich aus einer Durchsicht der Ländergesetze der Befund, dass das Entscheidungsverfahren über die Maßnahmenprogramme und die Bewirtschaftungspläne eher eine negative Koordination befördert: Jeder beteiligte Akteur hat Möglichkeiten, seine Interessen effektiv zu wahren, so dass nicht nur eine integrative, verursachergerechte Bewältigung der Gewässerbelastungen nicht zu erwarten ist, sondern die Zielerreichung insgesamt fraglich wird.

Die erste Generation der Maßnahmenprogramme und Bewirtschaftungspläne, die in Deutschland fristgerecht im Dezember 2009 erarbeitet war, bestätigt diese Diagnose. Die nunmehr beschlossenen Programme und Pläne zeigen deutlich, dass die neue Koordinierungsaufgabe noch Schwierigkeiten bereitet und dass es neben den Problemen der räumlichen Koordinierung insbesondere auch unbewältigte Probleme der sachlichen Koordinierung gibt. Deutschland hat sich nicht darauf beschränkt, Regeln für die Erarbeitung der Pläne und Programme in den einzelnen Bundesländern zu setzen, sondern hat darüber hinaus auch organisatorische Weichenstellungen für eine flussgebietsbezogene Koordinierung getroffen. Durch Ländervereinbarungen sind Koordinierungseinrichtungen etabliert worden. Hierzu zählen auf der Ebene der Flusseinzugsgebiete die Errichtung von Flussgebietsgemeinschaften (FGG), wie zum Beispiel die FGG Rhein oder die FGG Elbe. Dabei konnte man anschließen an die völkerrechtlich etablierten Internationalen Flussgebietskommissionen, wie etwa die Internationale Kommission zum Schutze des Rheins. Eine leistungsstarke interministerielle Arbeitsgemeinschaft zur Bewältigung von sektorübergreifenden Aspekten der Wasserwirtschaft sind die FGG allerdings nicht. Zur Lösung komplexer Bewirtschaftungsprobleme taugt diese Organisations- und Entscheidungsstruktur wenig.

Nährstoffeinträgen (Gülle, Dung) in das Grund- und Oberflächenwasser Praxis der Entwässerung (Melioration)

Wesentliche Gewässerbelastungen resultieren aus Pestizid- und Nährstoffeinträgen (Gülle, Dung) in das Grund- und Oberflächenwasser, aber auch aus der Praxis der Entwässerung (Melioration).
Fotos: oben - Fotolia.com; unten - LUGV Brandenburg/Timo Riecker, FPB GmbH

Dass komplexe Bewirtschaftungsprobleme neue Herangehensweisen notwendig machen und auch informelle Ansätze hervorbringen, zeigt das Beispiel des Flusseinzugsgebietes Weser. Dort sind durch die Kaliproduktion über viele Jahrzehnte große Mengen salzhaltiges Abwasser in die Werra - einen Hauptarm der Weser - geleitet worden, so dass in den unterliegenden Ländern, namentlich in Niedersachsen und insbesondere in Bremen, kein Trinkwasser mehr aus dem Uferfiltrat des Flusses gewonnen werden konnte und auf eine Fernversorgung aus Talsperren umgestellt werden musste. Um den gravierenden Problemen der Versalzung der Weser wirksam begegnen zu können, zugleich aber die für die strukturarme Region sehr wichtige Kaliproduktion nicht zu gefährden, ist durch Beschluss der Landesregierungen in Hessen und Thüringen ein sogenannter "Runder Tisch" etabliert worden, dem auch die Landesregierungen von Niedersachsen und Bremen, das Kaliunternehmen K+S, die Gemeinden, deren Grundwasservorräte durch die Versalzung bedroht sind, sowie verschiedene Umweltschutzorganisationen angehören und der von Gewässerexperten und Juristen des UFZ wissenschaftlich begleitet wurde. Der "Runde Tisch Gewässerschutz Werra/ Weser und Kaliproduktion" entwickelte in einem umfassenden Verfahren ein Lösungskonzept, dessen Übernahme in den Bewirtschaftungsplan und in das Maßnahmenprogramm allerdings noch aussteht.

Probleme der intersektoralen Koordinierung am Beispiel der Landwirtschaft

Um die europarechtlich festgelegten Ziele in den Flusseinzugsgebieten erreichen zu können, genügt es nicht, die Oberflächen- und Grundwasserkörper und deren unmittelbare Nutzung zu bewirtschaften. Notwendig ist es, die gesamte Landnutzung, soweit sie relevant für die Gewässerzustände ist, in Politikmaßnahmen einzubeziehen. Einer der wichtigsten Landnutzungssektoren ist in Deutschland die Landwirtschaft, die auf vielfältige Weise dafür verantwortlich ist, dass keine guten Gewässerzustände erreicht werden. Wesentliche Gewässerbelastungen aus der Landwirtschaft resultieren aus Nährstoff- und Pestizideinträgen in das Grund- und Oberflächenwasser, aber auch aus der Praxis der Entwässerung (Melioration), die im Verantwortungsbereich der von landwirtschaftlichen Interessen geprägten Wasser- und Bodenverbände liegt. Weil die Nährstoffeinträge aus der Landwirtschaft aus diffusen Quellen stammen, gerät die ordnungsrechtliche Steuerung an ihre Leistungsgrenzen. Bisher sind mit der europäischen Nitrat-Richtlinie nur Vorgaben für den Auftrag von Dung und Gülle pro Wirtschaftseinheit gemacht worden, wobei auch hier die Kontrolle Probleme bereitet. Diesen Problemen könnte begegnet werden, indem sich die Politikbereiche von Wasserwirtschaft und Landwirtschaft besser abstimmen. Dafür gibt es Ansätze, wie z. B. die sogenannte "Cross Compliance" der EU, also die Kopplung von Direktbeihilfen für Landwirte an die Einhaltung bestimmter umweltrechtlicher Vorschriften, oder die Finanzbeihilfen für den Gewässerschutz, die aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) gespeist werden. Durchgreifende Erfolge sind aber bisher nicht erzielt worden.

Fazit

Die Bewirtschaftung und der Schutz der Wasserressourcen ist durch die Errichtung einer öffentlich-rechtlichen Bewirtschaftungsordnung, durch die Ausrichtung der Bewirtschaftung an die europarechtlich vorgegebenen Bewirtschaftungsziele, durch leistungsfähige Instrumente, wie insbesondere das Erlaubnissystem für die Benutzung des Wassers und die strengen Abwassereinleitungsstandards, sowie durch eine leistungsfähige Wasserwirtschaftsverwaltung der Länder und durch organisatorische Koordinierungsmechanismen, wie etwa die Bund/Länder Arbeitsgemeinschaft Wasser (LAWA) und die Flussgebietsgemeinschaften, gekennzeichnet. Insbesondere durch die Wasserrahmenrichtlinie ist die räumliche Koordination der Bewirtschaftungsaufgabe deutlich aufgewertet und sind entsprechende Organisationen und Verfahren etabliert worden. All dies ist dem Gewässerschutz sehr zugute gekommen.

Obwohl die deutsche Wasserwirtschaft - auch im internationalen Vergleich - stolz auf das Erreichte sein kann, ist Vieles noch nicht gut gelöst. So sind zwar Koordinierungsmechanismen für die räumliche und sachliche Integration etabliert worden, aber die Entscheidungswege zwischen den in einer Flussgebietsgemeinschaft liegenden Ländern sind auf Konsens angelegt. Es dominiert die negative Koordination mit Auswirkungen auf das Gesamtergebnis: Die Gewässerzustände erreichen vielerorts noch nicht den europarechtlich geforderten "guten Zustand" (bzw. das "gute ökologische Potenzial" für erheblich veränderte Wasserkörper). Das liegt vor allem daran, dass die Integration des Gewässerschutzes in andere sektorale Politikbereiche wie die Agrarpolitik noch nicht ausreichend gelungen ist. Die defizitäre Politikintegration ist aber kein hausgemachtes deutsches Problem, sondern ein Mehrebenenproblem. Es nimmt seinen Anfang in defizitärer Abstimmung zwischen europäischer Gewässerschutzund Agrarpolitik und setzt sich auf der nationalen und auch auf der Ebene der Bundesländer fort.

Selbst bei guter Politikabstimmung und Realisierung des Verursacherprinzips wird man sich bei der Verbesserung des ökologischen Zustandes - nach allem, was bisher in Deutschland zu beobachten ist - am ehesten Zielabweichungen in Kauf nehmen müssen. 150 Jahre Industrialisierung haben zu Strukturveränderungen der Gewässer geführt, die sich schwerlich wieder in einen naturnahen Zustand zurück versetzen lassen. Hier wird man möglicherweise künftig von einem zustandsbezogenen zu einem funktionsbezogenen Ansatz wechseln müssen.

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Referenzen (Auswahl)

Ausgewählte Basisliteratur

Umweltbundesamt (Hrsg.), Wasserwirtschaft in Deutschland. Teil 1: Grundlagen, 2010.

Sandra Richter/Jeanette Völker, Die Wasserrahmenrichtlinie. Auf dem Weg zu guten Gewässern - Ergebnisse der Bewirtschaftungsplanung 2009 (herausgegeben vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit), 2011.

Aktuelle eigene Publikationen im Forschungsfeld

Köck, W.:
Water resource management and conservation in Germany, in: F. Palermo/M. Alberton (Ed.), Environmental Protection in Multi-Layered Systems. Comparative Lessons from the Water Sector (im Erscheinen).

Gawel, E., Köck, W., Fälsch, M., Kern, K., Möckel, S., Völkner, T., Holländer, R.:
Weiterentwicklung von Abwasserabgabe und Wasserentnahmeentgelten zu einer umfassenden Wassernutzungsabgabe, Dessau 2011 (UBA-Texte 67/2011).

Köck, W.:
Die Vorgaben des Art. 9 WRRL für die Erhebung von Wassernutzungsabgaben, in: Durner, W. (Hrsg.), Wasserrechtlicher Reformbedarf in Bund und Ländern, Köln u.a. 2011, S. 65-80.

Köck, W., Fassbender, K. (Hrsg.):
Implementation der Wasserrahmenrichtlinie in Deutschland. Erfahrungen und Perspektiven. 15. Leipziger Umweltrechtssymposion, Baden-Baden 2010.

Köck, W., Hofmann, E., Möckel, S.:
Verringerung der Salzbelastung in der Flussgebietseinheit Weser. Rechtliche Anforderungen an die Errichtung und Nutzung einer Rohrfernleitung zur Einleitung von Salzabwässern in Gewässer, Baden-Baden: Nomos 2010.

Reese, M., Bovet, J., Möckel, S., Köck, W.:
Rechtlicher Handlungsbedarf für die Anpassung an die Folgen des Klimawandels, UBA-Berichte 1/2010, Berlin 2010.

Köck, W., Möckel, S.:
Quecksilberbelastungen von Gewässern durch Kohlekraftwerke - Auswirkungen auf die Genehmigungsfähigkeit, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 29 (2010), 1390-1397.

Köck, W.:
Adaptation to Flood Risks Through Legal Rulemaking - The German Federal Act to Improve Preventive Flood Control (APFC) and the European Flood Risks Directive (FRD), in: Dölemeyer, A./Zimmer, J./Tetzlaff G. (Ed.), Risk & Planet Earth – Vulnerability, Natural Hazards, Integrated Adaptation Strategies, Stuttgart 2010: Schweizerbart Science Publishers, p. 103-107.

Köck, W.:
Die Implementation der EG-Wasserrahmen-Richtlinie, in: Zeitschrift für Umweltrecht (ZUR) 20 (2009), S. 227-233.

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