Schwerpunktthema September 2011

Wasser und Gesellschaft

Wasser ist lebensnotwendig. Jeder Mensch benötigt etwa 2 Liter am Tag zum Trinken. Der durchschnittliche Tagesverbrauch an Leitungswasser liegt in Deutschland hingegen bei 125 Liter. Verwendet wird das Wasser zur Körperhygiene, zur Reinigung von Geschirr und Wohnung, zur Toilettenspülung und zum Wäschewaschen.

Mongolei - Trinkwasser wir in Kanister abgefüllt

In den Jurtenvierteln in der Mongolei verbrauchen die Einwohner nur ungefähr 10 Liter Wasser pro Tag. Am Stadtrand von Darkhan muss man das Trinkwasser mit Kanistern nach Hause tragen.
Foto: Lena Horlemann/UFZ

In den Jurtensiedlungen der Mongolei verbrauchen die Menschen nur etwa 10 Liter am Tag, in den USA durchschnittlich rund 260 Liter und in den Vereinigten Arabischen Emiraten bis zu 500 Liter am Tag. Wasser ist eben nicht nur ein Lebensmittel, es ist auch ein Indikator für Luxus und Armut. Nach Angaben der UN haben weltweit rund eine Milliarde Menschen nicht genügend Trinkwasser - die Hälfte davon Kinder. Etwa 2,6 Milliarden Menschen leben unter ungenügenden sanitären Bedingungen, was zu Krankheiten führt, an denen rund 5 Millionen Menschen pro Jahr sterben. Hinzu kommen katastrophale Folgen, die Dürren oder Fluten gerade in den ärmsten Regionen der Welt immer wieder mit sich bringen, wie die derzeitige Hungersnot in Ostafrika oder die Überschwemmungen in Sri Lanka Anfang dieses Jahres. Diese Fakten werden oft unter dem Schlagwort "Wasserkrise" zusammengefasst.

Wasserprobleme sind Probleme der Gesellschaft in ihrem Umgang mit Wasser

Der deutsche Wasserdirektor im Bundesumweltministerium Dr. Fritz Holzwarth aber stellte in einem Interview [siehe UFZ-Spezial "In Sachen Wasser"] klar: "Wir haben keine globale Wasserknappheit. Es handelt sich um regionale Wasserkrisen in der arabischen Welt, in großen Teilen Afrikas, Asiens, Südamerikas und immer mehr auch im Süden Europas. (...) Die Wasserkrise ist eine Governancekrise." Mit anderen Worten, das eigentliche Problem ist nicht, dass Wasser fehlt, sondern dass die Ressourcen nicht richtig gemanagt werden. Die Gesellschaften gehen mit dem verfügbaren Wasser nicht verantwortlich um!

Grafik: Water exploitation index für verschiedene Flusseinzugsgebiete in Europa

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In der Grafik ist der "Water exploitation index" für verschiedene Flusseinzugsgebiete in Europa aufgetragen. Der Index gibt an, um welchen Faktor der anthropogene Wasserverbrauch das gesamte regionale Wasserdargebot unter- bzw. übersteigt. Bei einem Anteil von über 20 Prozent spricht man von Wasserstress, ab 40 Prozent von schwerem Wasserstress, der ökologische Schäden nach sich zieht und sicherlich nicht nachhaltig ist. Die Grafik zeigt, dass in einigen südeuropäischen Einzugsgebieten extreme Wasserknappheit herrscht.
Quelle: European Environment Agency: Water resources across Europe - confronting water scarcity and drought, EEA Report No. 2/2009, Kopenhagen, S. 17-18

Doch nicht nur der Umgang mit Wasserknappheit ist ein Problem, es gelingt auch nicht das Wasser sauber zu halten. Schadstoffe gelangen in unterschiedlichen Mengen, Gemischen und auf unterschiedlichsten Wegen in den gesamten Wasserkreislauf, also in Flüsse, Seen, Meere und das Grundwasser. Letztendlich werden Qualitätsprobleme damit auch wieder zu Quantitätsproblemen, denn verschmutztes Wasser, insbesondere Fluss- und Grundwasser, kann nicht für die Trinkwasserversorgung genutzt werden - zumindest nicht ohne aufwändige Aufbereitung. Von den Auswirkungen auf die biologische Vielfalt und viele wichtige Funktionen und Leistungen der Gewässer ganz zu schweigen.

Viele der Wasserprobleme entstehen indirekt: Flussbegradigungen, Ufer- und Sohlebefestigungen, Sedimenteinträge und andere anthropogene Veränderungen der Flussläufe und das Düngen der Felder beeinträchtigen die Gewässerökologie - also Fische und andere Wasserorganismen sowie deren Funktionen in den Gewässern. Das hat wiederum negative Folgen für die Selbstreinigung und schließlich die Sauberkeit der Gewässer. In Deutschland sind immerhin 91 Prozent der Flüsse in keinem ökologisch guten Zustand. Kaum findet man noch einen Bach, geschweige denn einen größeren Fluss, der in einem naturbelassenen Zustand ist und in dem die Fische, Wasserpflanzen und Kleinlebewesen vorkommen, deren ursprünglicher Lebensraum es einmal war.

Die Probleme, die Menschen mit Wasser haben können, sind so vielfältig wie die Nutzungsmöglichkeiten. Deshalb ist es für einen verantwortlichen Umgang mit der Ressource Wasser notwendig, den gesamten Wasserkreislauf zu betrachten, die verschiedenen direkten und indirekten Wasserdienstleistungen zu berücksichtigen sowie alle Nutzer und Betroffenen einzubeziehen. Das schließt den Klimawandel, die Wirtschafts- und Verkehrsentwicklung und den demographischen Wandel ein.

Nachhaltiges Wassermanagement - eine Gemeinschaftsaufgabe

Kasten 1: Integriertes Wasserressourcenmanagement

Integriertes Wasserressourcenmanagement (IWRM) bezeichnet ein Management, das sich an gesellschaftlichen Zielen wie der Wohlfahrtssteigerung und dem Erhalt der natürlichen Lebensgrundlagen ausrichtet und integrativ ist. Integrativ bedeutet unter anderem, dass

  • ökologische, ökonomische und soziale Ziele gemeinsam und gleichberechtigt zu verfolgen sind,
  • die verschiedenen gesellschaftlichen und private Akteure, insbesondere jedoch die direkt Betroffenen in Planungs- und Entscheidungsprozessen einzubeziehen sind und
  • sowohl wissenschaftliches Wissen als auch praktische Erfahrungen für Entscheidungen genutzt werden sollen.

Die bekannteste und häufig zitierte Definition von IWRM wurde von der Global Water Partnership im Jahre 2000 gegeben: "IWRM is a process which promotes the co-ordinated development and management of water, land and related resources, in order to maximize the resultant economic and social welfare in an equitable manner without compromising the sustainability of vital ecosystems."

Das Management der Ressource Wasser ist also eine gewaltige Herausforderung, wenn auch keine ganz neue: Natürlich haben sich Menschen schon immer darum gekümmert, dass sie genügend sauberes Wasser unter anderem zum Trinken und Waschen haben. Im antiken Rom gab es bereits eine ausgeklügelte Wasserver- und -entsorgung. Die Hygieneprobleme in den großen mitteleuropäischen Städten wurden vor etwa 100 Jahren durch den Bau von Abwasserkanalnetzen und Rieselfeldern erfolgreich gelöst. Die Fluten des Oberrhein wurden in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts vom Ingenieur Johann Gottfried Tulla eingedämmt, die Malaria zurückgedrängt und die Flussniederungen für die Landwirtschaft nutzbar gemacht. Eine gut organisierte Wasserwirtschaft gibt es also schon lange, aber die komplexen Wirkungen wurden nicht vollständig überblickt und die wasserwirtschaftlichen Eingriffe wa-ren zu einseitig auf ihre spezifischen Zwecke bezogen.

Deshalb heißt der Leitbegriff des heutigen Wassermanagements "Integriertes Wasserressourcenmanagement" (IWRM). Damit ist eine Organisation der Wassernutzungen gemeint, die an dem Ziel einer nachhaltigen Entwicklung ausgerichtet ist und alle Wassernutzungen sowie den Schutz der Natur im Auge hat (vgl. Kasten 1).

Weil Wasser lebenswichtig ist und weil die Organisation der verschiedenen Nutzungen auf die eine oder andere Weise alle betrifft, ist das Wasserressourcenmanagement eine Gemeinschaftsaufgabe. Mit anderen Worten: Wasserressourcenmanagement ist Teil der Daseinsvorsorge und damit zunächst eine Sache des Staates. Der Staat muss letztendlich dafür sorgen, dass Trinkwasser zur Verfügung steht und die Flüsse und Seen sauber sind. In Deutschland macht er das zum Beispiel, indem er Wasserver- und -entsorgungsunternehmen beauftragt und kontrolliert sowie Vorschriften zur Nutzung und Reinhaltung der Gewässer erlässt. An grenzüberschreitenden Flüssen wie der Elbe oder dem Rhein muss Deutschland sich mit den anderen Anliegern koordinieren, denn die Schadstoffe machen an den Grenzen nicht halt.

Uferbefestigungen an der Mulde in Sachsen

Uferbefestigungen an der Mulde in Sachsen. Zwar sind die chemischen Belastungen von Flüssen und Seen in Deutschland erheblich zurückgegangen, trotzdem bleibt der ökologische Zustand der meisten Gewässer unbefriedigend. Häufig sind wasserbauliche Maßnahmen, wie Ausbau für die Schifffahrt oder Hochwasserschutz, dafür verantwortlich.
Foto: André Künzelmann/UFZ

Während man seit den 1970er Jahren in (West-)Deutschland mit einer auf Verschmutzungsgrenzwerten und technischen Regelungen basierenden Gesetzgebung große Fortschritte bei der Reinhaltung der Gewässer gemacht hat und Trinkwasser seither als das am besten kontrollierte Lebensmittel gilt, blieb der ökologische Zustand der Flüsse und Seen äußerst unbefriedigend. Wo gibt es noch Flussperlmuscheln, Lachse oder Aale? Nur in wenigen Gewässern entspricht die Artenzusammensetzung dem, was in menschlich unbeeinflussten Gewässern vorgefunden werden würde. Die üblichen Instrumente des Staates und der von ihm beauftragten Wasserwirtschaft reichen nicht aus, um im Sinne eines nachhaltigen, integrierten Wasserressourcenmanagements die Wassernutzungen langfristig zu sichern und gleichzeitig intakte Ökosysteme herzustellen. Hierfür bedürfte es einer sektorübergreifenden Gesetzgebung oder einer Super-Regulierungsbehörde mit entsprechenden Handlungsvollmachten, für deren Errichtung es offensichtlich keinen politischen Willen gibt. Deshalb ist der Staat für ein IWRM auf die freiwillige Mithilfe vieler privater Akteure angewiesen, und es sind Tendenzen unübersehbar, die auf den Einsatz indirekter Steuerungsmittel, wie etwa Wassernutzungsabgaben, oder kooperativer Strategien [Infobox zu "Governance"] setzen.

Ansätze eines modernen, vorbildlichen Wasserressourcenmanagements - die EG-Wasserrahmenrichtlinie

Die Herausforderungen eines nachhaltigen, integrierten Wasserressourcenmanagements stellen sich weltweit. Wenn man nach Beispielen sucht, wo und wie diesen Herausforderungen bisher am Besten begegnet wurde, stößt man auf die europäische Wasserrahmenrichtlinie - kurz WRRL. Sie ist ein Gesetzeswerk, das in vielerlei Hinsicht als ambitioniert und innovativ betrachtet werden kann und Vorbildcharakter besitzt - sowohl für das Wasserressourcenmanagement außerhalb der EU als auch für die europäische Umweltgesetzgebung in anderen Bereichen.

Saalemündung in die Elbe

Saalemündung in die Elbe. Die Wasserrahmenlichtlinie der EU (WRRL) fordert ein an Flussgebieten ausgerichtetes Management. Ziel der WRRL ist es, bis zum Jahr 2015 einen guten Zustand von Grundwässern sowie Oberflächen- und Küstengewässern zu erreichen.
Foto: André Künzelmann/UFZ

Die WRRL wurde im Jahre 2000 verabschiedet und fordert ein an Flusseinzugsgebieten ausgerichtetes Management und eine sektorübergreifende Koordination, insbesondere eine Zusammenarbeit von Wasser- und Landwirtschaftspolitik. Ihr zentrales, ehrgeiziges Umweltziel ist es, prinzipiell in allen Grundwässern, Oberflächen- und Küstengewässern bis zum Jahr 2015 einen guten Gewässerzustand zu erreichen. Die WRRL verpflichtet die Mitgliedstaaten auf dieses Umweltziel, schreibt aber nicht im Detail vor, auf welche Weise die Staaten es erreichen sollen. Das gibt den Behörden die Freiheit, neuartige Instrumente und insbesondere Governanceinstrumente zu verwenden - was diese auch tun. So wurden in vielen Bundesländern sogenannte Gewässerbeiräte gegründet, in denen Interessensvertreter wichtiger gesellschaftlicher Gruppen sitzen. Hier treten die Behörden nicht so sehr als Prinzipal, sondern eher als Verhandlungspartner oder gar als Moderator von Interessen auf. So lassen sich zuweilen überraschende Fortschritte erzielen.

Angesichts der Komplexität der Aufgabe ist es allerdings nicht verwunderlich, dass die Umsetzung der WRRL insgesamt nur schleppend vorangeht und sich immer wieder Schwierigkeiten auftun. Zu nennen ist hier insbesondere die ausufernde Inanspruchnahme von Ausnahmeregelungen gemäß Artikel 4 WRRL, so dass die flächendeckende Realisierung eines guten Gewässerzustandes weit in die Zukunft verschoben wird. Allein in der Bundesrepublik wurden für 82 Prozent aller Oberflächengewässer Ausnahmetatbestände in Form einer Fristverlängerung in Anspruch genommen. Ähnliche Zahlen melden auch die anderen EU-Mitgliedsstaaten. Trotz dieser Schwierigkeiten und Unzulänglichkeiten bei der Umsetzung der WRRL muss ganz klar festgehalten werden, dass mit der WRRL ein Paradigmenwechsel vollzogen worden ist, der die einmalige Chance bietet, Signale bei der Lösung einer weltweiten Zukunftsaufgabe zu setzen.

Forschung zu Wasser und Gesellschaft am UFZ

Kasten 2: Governance

Ganz allgemein werden unter Governance Strukturen von Entscheidungsfindung und Koordination von Handeln und Verhalten unterschiedlicher Akteure verstanden. In den Politikwissenschaften wird Governance oft als ein Gegenbegriff zu Government verwendet. Während Government die klassische hierarchische Steuerung des Staates durch Ge- und Verbot meint, bezeichnet Governance unterschiedliche Formen nicht-hierarchischer Steuerung wie z.B. kooperatives Regieren, aktivierte Selbstregulierung und Partizipation.

Von manchen Autoren wird der Governancebegriff nicht einfach beschreibend verwendet, sondern er hat bei ihnen vielmehr normative, wertende Obertöne. Dort gilt Governance als einerseits besonders demokratisch und andererseits als effektiver als das klassische hierarchische Government, bei dem der Staat die Bürger bevormundet. Diese Einschätzung ist unseres Erachtens zu undifferenziert: Governanceinstrumente können einerseits die Handlungsmöglichkeiten des Staates erweitern, indem sie Akteure dazu motivieren, in seinem Sinne zu handeln. Andererseits besteht zugleich die Gefahr, dass der Staat seine Durchsetzungsmacht teilweise aufgibt und dadurch manche Ziele nicht erreichbar werden (vgl. Petersen und Klauer 2011).

Die europäische Wasserrahmenrichtlinie ist für die Sozialwissenschaftler des UFZ ein hervorragend geeignetes Beispiel, um daran die praktischen und theoretischen Probleme eines integrierten Wasserressourcenmanagements zu studieren und Schlussfolgerungen für die Lösung von Wasserproblemen in anderen Regionen der Welt zu ziehen. Darüber hinaus befassen sich die UFZ-Forscher mit dem Management von Hochwasserrisiken, dem Umgang mit Wasserknappheiten sowie der Anpassung wasserbezogener Infrastruktursysteme an den demographischen und klimatischen Wandel.

Diese Bandbreite der Themen und Projekte erfordert die unterschiedlichsten Methoden und Herangehensweisen: Gemeinsam mit Naturwissenschaftlern des UFZ untersuchen die Ökonomen, Juristen, Politologen, Geographen, Soziologen und Philosophen, wie die unterschiedlichen Akteure aus der Wasser- und Landwirtschaft, den zuständigen Ministerien, Umweltbehörden und -verbänden auf lokaler, regionaler, auf Bundes und EU-Ebene innerhalb bestimmter gesellschaftlicher Rahmenbedingungen zusammenwirken. Sie analysieren, wie politische Entscheidungen über die Nutzung und Gestaltung von Gewässern und Landschaften getroffen werden und welches Wissen, welche wissenschaftlichen Erkenntnisse dafür benötigt und auch abgerufen werden. Sie wollen verstehen, wie ökologische und ökonomische Faktoren zusammenwirken und welche Rolle sie in Entscheidungsprozessen spielen.

Die Wissenschaftler entwickeln verschiedene Verfahren der Bewertung und Entscheidungsunterstützung weiter, wie beispielsweise Kosten-Nutzen-Analysen, Kosteneffektivitätsanalysen sowie daraus abgeleitete multikriterielle Analysen und Kombinationen. Sie nehmen Risiko- und Vulnerabilitätsanalysen vor und entwerfen partizipative Verfahren der Entscheidungsunterstützung im Auftrag von und in Zusammenarbeit mit Entscheidungsträgern. Mit Blick auf die Regelungsprobleme eines Wasserressourcenmanagements untersuchen sie, mit welchem Mix aus rechtlichen und ökonomischen Instrumenten diese am besten gelöst werden können. So geht es unter anderem um die Frage, ob und wie Wassernutzungsabgaben erhalten und weiterentwickelt werden können, denn wer sich zu marktwirtschaftlicher Umweltpolitik und zu einer effizienten Zielerfüllung im Gewässerschutz bekennt, muss auch bereit sein, für die "Restnutzung" einer Wasserressource im Sinne der Kostendeckung zu zahlen. Nur wenn die verschiedenen staatlichen und nicht-staatlichen Akteure verantwortlich mit dem knappen und lebenswichtigen Gut Wasser umgehen, werden die Wasserprobleme der Welt nachhaltig gelöst werden.

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Referenzen (Auswahl)

Dombrowsky, I. (2007):
Conflict, Cooperation and Institutions in International Water Management - An Economic Analysis, Cheltenham UK and Northampton, MA, USA, Edward Elgar.

Gawel, E.; Köck, W., Kern, K.; Möckel, S.; Fälsch, M.; Völkner, T.; Holländer, R. (2011):
Weiterentwicklung von Abwasserabgabe und Wasserentnahmeentgelten zu einer umfassenden Wassernutzungsabgabe. Endbericht des UFOPLAN-Vorhabens Förderkennzeichen 370926201

Klauer, B.; Rode, M.; Petry, D. (Hrsg.) (2008):
Flussgebietsmanagement nach EG-Wasserrahmenrichtlinie. Metropolis-Verlag, Marburg, 399 S.

Köck, Wolfgang (2009):
Die Implementation der WRRL. Zeitschrift für Umweltrecht 20, 227-233.

Köck, W.; Fassbender, K. (2010):
Implementation der Wasserrahmenrichtlinie in Deutschland. Erfahrungen und Perspektiven. Baden-Baden: Nomos-Verlag.

Meyer V., Scheuer S., Haase D. (2009):
A multicriteria approach for flood risk map-ping exemplified at the Mulde River, Germany. Natural Hazards (2009) 48:17-39.

Petersen, T.; Klauer, B.; Manstetten, R. (2009):
The Environment as a Challenge for Governmental Responsibility - The Case of the European Water Framework Directive. Ecological Economics 68, 2058-2065

Petersen, T.; Klauer, B. (2011):
Wasserrahmenrichtlinie, staatliche Verantwortung und Governance. Eingereicht bei GAIA

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