- CBD-Kolumne November 2021 -
Der Koalitionsvertrag und das
GBF:
Klimaschutz mit oder ohne Biodiversität?
Bericht von den laufenden CBD-Verhandlungen von Dr. Yves Zinngrebe und Dr. Axel Paulsch
Der Koalitionsvertrag der Ampelkoalition ist der erste Gradmesser für die Prioritätensetzung der neuen Regierung. Anhand dieses Dokuments lässt sich also einschätzen, wie die Position Deutschlands bei den internationalen Verhandlungen zum neuen „Global Biodiversity Framework“ (GBF) der Convention on Biological Diversität (CBD) sein wird und welche Vorkehrungen für eine Umsetzung getroffen werden sollen. Wir haben die Ziele des derzeitigen „First draft“, der im Januar in Genf bei OEWG/SBI/SBSTTA weiterverhandelt werden soll, mit dem Koalitionsvertrag kontrastiert (siehe Tabelle 1 unten).
Bei dieser einfachen Darstellung wird zunächst ersichtlich, dass viele Aspekte des GBF im Koalitionsvertrag reflektiert werden. Insgesamt bekennt sich die zukünftige Regierung dazu, sich bei den Verhandlungen „ambitioniert“ einzubringen, und verweist hier in erster Linie auf die Ausweisung und des „wirksamen Schutzes“ von (insgesamt) 30% der Fläche als Schutzgebiete. Die Zielstellung der EU-Biodiversitätsstrategie, 10% der Fläche streng zu schützen, wird nur in dem Abschnitt zum Meeresschutz aufgegriffen.
Bei der Reduktion von Treibern des Biodiversitätsverlustes werden einige neue Schritte anvisiert. So ist z.B. vorgesehen, in der Landwirtschaft die für den internationalen Fußabdruck und die nationalen Stickstoffeinträge zentralen Tierbestände „an der Fläche zu orientieren“, die negativen Folgen von Pflanzenschutzmaßnahmen für die Biodiversität zu verringern (Glyphosat soll bis Ende 2023 verboten werden) und Ökolandbau zu fördern.
Für die Umsetzung der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU (GAP) soll kurzfristig eine Begleitverordnung für einen angemessenen Umwelt- und Klimaschutz veranlasst werden und für die nächste GAP-Periode der Ausstieg aus den flächenbezogenen Direktzahlungen zugunsten einer „Honorierung von Umwelt- und Klimamaßnahmen“ vorbereitet werden. Auch soll der Umgang mit Wäldern, Meeren und anderen Ökosystemen nachhaltiger gestaltet werden.
Interessanterweise werden auch die indirekten Treiber angesprochen. Grundsätzlich soll eine „sozial-ökologische Marktwirtschaft“ angestrebt werden, bei der „ressourcenschonend“ und im Sinne der Globalen Nachhaltigkeitsziele (SDGs) agiert wird. Die Kreislaufwirtschaft wird hier als zentrales Element erwähnt. Während das deutsche Lieferkettengesetz nicht erwähnt wird, soll der EU-Vorschlag für ein Lieferkettengesetz gestärkt werden, um u.a. ökologische Standards sicherzustellen (z.B. Vermeidung von Entwaldung, was in Bezug auf die tropischen Biodiversitätshotspots von großer Wichtigkeit ist). Eine WTO-konforme Carbon-Boarder-Tax für Importgüter wird zum Ausgleich der im Binnenmarkt anfallenden Kosten durch Klimamaßnahmen vorgeschlagen. Diese Steuer könnte so auch zur Begrenzung des ökologischen Fußabdrucks Deutschlands außerhalb von Europa beitragen, und so helfen, Biodiversitätsverlust z.B. durch tropische Entwaldung zu verringern. Bei diesen ganzen Fortschritten, die die zukünftige Regierung ankündigt, fallen jedoch zwei kritische Aspekte zum Stellenwert der Biodiversität auf:
Zum einen scheinen „ökologische“ Gesichtspunkte im Koalitionsvertrag hauptsächlich auf „klimaneutral“ abzuzielen und der tatsächliche Schutz von Ökosystemen als Basis unserer Gesellschaft als nachrangig eingestuft zu werden. So wird Biodiversität bei zentralen Projekten des Koalitionsvertrags nur ein geringerer Stellenwert zugeschrieben. Dazu gehören beispielsweise der Ausbau der erneuerbaren Energien und der Infrastruktur sowie die Schaffung von Wohnraum. Hier ist stets die Rede vom „Abbau von Bürokratie“, „Beschleunigung von Planungsprozessen“ und „nationaler Priorität“, und gleichzeitig sollen „Ausnahmevoraussetzungen des Naturschutzgesetzes“ definiert werden. Hier kann es zu vielen Interessenskonflikten mit dem Naturschutz kommen und es besteht die Gefahr, dass bei der Umsetzung – gerade auch angesichts schwacher Kapazitäten in den Naturschutzbehörden – Biodiversitätsaspekte zu kurz kommen. Bei zunehmendem Nutzungsdruck auf das Meer (z.B. durch Fischerei, Offshore-Windenergie, Tourismus, Verkehr etc) und das Land (Urbanisierung, Infrastruktur, Aufforstung) wird die Nutzungskonkurrenz steigen. In dieser Situation können ökosystembasierte Lösungen dabei helfen, Gemeinsamkeiten statt Konflikte zwischen Biodiversität auf der einen und Klimaschutz und „Modernisierung“ auf der anderen Seite zu erkennen.
Zum anderen wird Biodiversität im Koalitionsvertrag (und vielen anderen politischen Prozessen) in großen Teilen auf „Artenschutz“ reduziert. Beispielsweise wird zwar in dem Abschnitt zum Naturschutz von „Biologischer Vielfalt“ gesprochen, bezüglich ihrer Berücksichtigung bei Planungs- und Entwicklungsprozessen ist aber lediglich von „Artenschutz“ die Rede. Während Arten und ihre Populationen zentrale Schutzobjekte und Indikatoren für den Zustand der Ökosysteme sind, so werden hier andere Dimensionen der Biodiversität jedoch marginalisiert. Die CBD spricht stets von den drei Ebenen der biologischen Vielfalt, also außer von Spezies auch von der Vielfalt der Ökosysteme und der genetischen Vielfalt. Zudem ist eben auch die Interaktion von ökologischen Einheiten wichtig, um Ökosystemleistungen für Mensch und Natur zu erhalten. Dies gilt nicht zuletzt auch für unsere Kulturlandschaften und ihre nicht-materiellen Ökosystemleistungen (wie z.B. ihre Schönheit oder die Vermittlung von Heimatgefühl).
Eine mögliche Erklärung für den Begriff „Artenschutz“ ist, dass das Wort „Biodiversität“ oder „biologische Vielfalt“ als sperrig und nicht kommunizierbar empfunden wird. Eben darum wäre es wichtig, Kommunikationsstrategien („Narrative“) für den Bereich Biodiversität zu entwickeln. Die von der Koalition beabsichtigte Förderung des Wissenschaftsjournalismus ist daher auch unter diesem Gesichtspunkt zu begrüßen. Eine andere Erklärung für die Verwendung des Begriffs „Artenschutz“ könnte lauten, dass sich bestehende gesetzliche Vorgaben vornehmlich an Arten und Populationen orientieren (z.B. EU Habitat- oder Vogelrichtlinie). Eine umfassendere Berücksichtigung der Biodiversität auch in Gesetzestexten wäre aber wichtig, um zu erreichen, dass alle Dimensionen der Biodiversität in Planungsprozessen und in allen Ressorts Berücksichtigung finden. Nur so kann Biodiversität angemessen anerkannt werden und bei dem anvisierten „Klimacheck“ von Gesetzen und anderen Regierungsmaßnahmen nicht unter den Tisch fallen.
Tabelle 1 – Die Tabelle unten zeigt lediglich eine Auswahl der Zielstellungen aus dem Koalitionsvertrag ( PDF mit Zeilennummern ), die mit dem derzeitigen Stand des Global Biodiversity Frameworks (GBF) der CBD korrespondieren . Es werden so gemeinsame Aspekte aufgezeigt, allerdings ohne einen Anspruch auf Vollständigkeit.
| Global Biodiversity Framework - First Draft Ziele | Korrespondierende Zielstellungen im Koalitionsvertrag von SPD, Grünen und FDP |
|---|---|
| 1. Planung, Berücksichtigung von Nutzungsänderung, Erhaltung von intakten Gebieten, Verbesserung und Wiederherstellung degradierter Ökosysteme, | „Bürokratieabbau“, „Beschleunigung von Planungsverfahren“ – hier Fokus auf CO2-Neutralität. Integrität von Ökosystemen und Biodiversität nicht explizit erwähnt. |
| 2. Restauration von 20% der degradierten Frischwasser-, marinen und terrestrischen Ökosysteme, um Konnektivität herzustellen |
„Natürlicher Klimaschutz“ (Zeile 1197ff): Wir entwickeln ein Aktionsprogramm Natürlicher Klimaschutz, mit dem wir Synergien zwischen Natur und Klimaschutz schaffen und stärken mit Renaturierungsmaßnahmen die Resilienz unserer Ökosysteme, insbesondere Moore, Wälder, Auen, Grünland sowie marine und Küstenökosysteme, gegen die Klimakrise. Wir stellen eine ausreichende Finanzierung aus dem Energie- und Klimafonds bereit. Zusätzlich richten wir einen Bundesnaturschutzfonds ein und bündeln die bestehenden Bundesprogramme zum Naturschutz. Moorschutz liegt im öffentlichen Interesse. Wir werden eine Nationale Moorschutzstrategie verabschieden und zügig umsetzen. |
| 3. 30% Schutzgebiete, effektives Management, Konnektivität, Biotopverbund, Gebiete mit besonderer Wichtigkeit (Hotspots, ...) |
In der Sektion „Naturschutz und Biodiversität“ (Zeile 1139 ff): Wir setzen uns im Rahmen der Konvention über Biologische Vielfalt (CBD) im Sinne der europäischen Biodiversitätsstrategie dafür ein, 30 Prozent Schutzgebiete zu erreichen und diese wirksam zu schützen. […]Wir legen einen Aktionsplan Schutzgebiete auf, mit dem Ziel, ihr Management zu verbessern. Das europäische Naturschutzrecht setzen wir eins-zu-eins um.“ Ohne allerdings auf das EU-Ziel 10% strenger Schutz zu verweisen. Marine Gebiete (1238ff): Wir wollen die Ökosystemleistungen von Nord- und Ostsee erhalten. Dafür werden wir die Schutzgebiete in der deutschen Außenwirtschaftszone (AWZ) effektiv managen, und die dafür notwendigen personellen und infrastrukturellen Ressourcen zur Verfügung stellen. 10 Prozent der AWZ werden wir gemäß der EU-Biodiversitätsstrategie streng schützen und dort Zonen frei von schädlicher Nutzung ausweisen. |
| 4. Artenschutzmaßnahmen, Lösung von Konflikten mit wildlebenden Arten |
Bereich Naturschutz: Der Erhalt der Artenvielfalt ist eine Menschheitsaufgabe und eine ethische Verpflichtung (1140). Des Weiteren zahlreiche Nennungen des „Artenschutzes“ zur Berücksichtigung in verschiedenen Planungsprozessen. |
| 5. Legale, sichere und nachhaltige Nutzung und Handel mit wildlebenden Arten |
Sektion 1183ff: Den Kampf gegen die Wilderei wollen wir intensivieren und den illegalen Handel mit geschützten Arten auch im Online-Handel unterbinden sowie den Vollzug durch eine Task-Force stärken. Wir setzen uns für ein Importverbot von Wildfängen für den Heimtiermarkt ein. |
| 6. Kontrolle oder Vernichtung invasiver Arten, Management ihrer Einfuhrwege, prioritäre Gebiete | Keine Referenz zu invasiven Arten |
| 7. Reduzierung der Verschmutzung, Nährstoffüberschuss, Biozide, Plastikmüll |
Schwache Referenz zur Reduzierung von Nährstoffüberschuss (1487): Ein digitales Herkunfts- und Identifikationssystem Nährstoff- und Pflanzenschutz, mit dem Ziel, die Reduktionsstrategie voranzubringen, soll eingeführt werden. Im Meer (1297ff): Wir ergreifen alle notwendigen Maßnahmen, um europarechtliche Verpflichtungen zur Minderung von Stickstoffeinträgen in Wasser und Luft sicher zu erreichen, und wenden damit Strafzahlungen an die EU ab. Natürlicher Pflanzenschutz und Reduktion von Belastung, z.B. (1486): Wir nehmen Glyphosat bis Ende 2023 vom Markt. Plastik in Wasserschutz (1292ff): Wir unterstützen ein europäisches Verbot von bewusst beigefügtem Mikraoplastik… Kreislaufwirtschaft (1361): Wir wollen ein Level-Playing-Field für Plastik-Rezyklate. Im Meer (1246ff): Wir setzen uns […] gegen die Vermüllung der Meere […] ein. |
| 8. Beitrag zur Abschwächung des Klimawandels durch ökosystem-basierte Ansätze und Sicherstellung, dass Mitigations- und Adaptionsprozesse keine Schädliche Auswirkung auf Biodiversität haben. |
Kapitel zu „natürlischer Klimaschutz“ (1195ff) Zu Klimamaßnahmen (Zeile 360 ff.) Für unsere gemeinsame Mission, die Planung von Infrastrukturprojekten, insbesondere den Ausbau der Erneuerbaren Energien drastisch zu beschleunigen, wollen wir das Verhältnis von Klimaschutz und Artenschutz klären. Zur Erreichung der Klimaziele liegt die Errichtung von Anlagen zur Erzeugung oder zum Transport von Strom aus Erneuerbaren Energien sowie der Ausbau elektrifizierter Bahntrassen im öffentlichen Interesse und dient der öffentlichen Sicherheit. Dies werden wir gesetzlich festschreiben und für solche Projekte unter gewissen Voraussetzungen eine Regelvermutung für das Vorliegen der Ausnahmevoraussetzungen des Bundesnaturschutzgesetzes schaffen. Wir werden uns für eine stärkere Ausrichtung auf den Populationsschutz, eine Klärung des Verhältnisses von Arten- und Klimaschutz sowie mehr Standardisierung und Rechtssicherheit, auch im Unionsrecht, einsetzen. Und zu Naturschutz (1175ff): Die Energiewende werden wir ohne den Abbau von ökologischen Schutzstandards forcieren. Wir werden ein nationales Artenhilfsprogramm auflegen, das insbesondere den Schutz derjenigen Arten verbessert, bei denen es Konflikte mit dem Ausbau der Erneuerbaren Energien gibt Energiewende naturverträglich zu gestalten und die Finanzierung mit Beteiligung der Betreiber sicherstellen. |
| 9. Sicherstellung von Ökosystemleistungen für Ernährung, Gesundheit, Wohlbefinden durch nachhaltiges Management von wildlebenden Arten |
Im Meer (1242ff): Wir wollen die Ökosystemleistungen von Nord- und Ostsee erhalten. Alle weiteren Leistungen indirekt. |
| 10. Nachhaltiger Umgang mit allen Gebieten, die für Landwirtschaft, Aquakultur oder Forst genutzt werden, um dort Produktivität und Resilienz zu steigern |
Wald (1215 ff): Durch einen gezielten Waldumbau müssen artenreiche und klimaresiliente Wälder mit überwiegend standortheimischen Baumarten geschaffen werden. Die Waldbewirtschaftung spielt dabei eine wichtige Rolle. Entsprechend dieser Ziele novellieren wir das Waldgesetz. usw. Landwirtschaft (1380ff) u.a.: Entwicklung der Tierbestände soll sich an der Fläche orientieren; Wir sorgen unverzüglich dafür, dass die Begleitverordnungen zum nationalen Strategieplan der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) mit dem Ziel des Umwelt- und Klimaschutzes sowie der Einkommenssicherung angepasst werden. Für die verlässliche Weiterentwicklung ab 2027 legt die Bundesregierung mit dieser Evaluierung ein Konzept vor, wie die Direktzahlungen durch die Honorierung von Klima- und Umweltleistungen angemessen ersetzt werden können. Dies dient auch der Einkommenswirksamkeit. |
| 11. Beitrag der Naturbasierten Lösungen zu Luftreinhaltung, Reduzierung von Extremereignissen und Trinkwassersicherheit |
„Natürlicher Klimaschutz“ (1195ff) zur Vermeidung von Klimaemissionen Wasserschutz (1279ff): Keine Referenzen zu naturbasierten Lösungen |
| 12. Vorteile von grünen/blauen Räumen, zugänglich, auch für Stadtbewohner*innen |
Tourismus (894ff): Nationale Naturlandschaften, UNESCO-Welterbestätten und UNESCO Global Geoparks sind wichtige Bestandteile des deutschen Tourismus. Für einen nachhaltigen, naturverträglichen Tourismus unterstützen wir einen verstärkten Ausbau der passenden Infrastruktur, besonders bei Wander-, Rad- und Wassertourismus. Bei Städtebau (3080ff): Verweis auf die Leipzig-Charta, ohne direkten Verweis auf Grünflächen |
| 13. Nutzung genetischer Ressourcen und gerechter Vorteilsausgleich, gleichberechtigte Teilhabe, Berücksichtigung der Rechte indigener Völker und lokaler Gemeinschaften | Kein direkter Verweis |
| 14. Mainstreaming und vollständige Berücksichtigung der Werte der biologischen Vielfalt in allen relevanten Politiken und Planungen in allen Politikbereichen, so dass Biodiversitätswerte in allen Finanzflüssen und Aktivitäten berücksichtigt werden |
Für die nationale Umsetzung werden wir die Nationale Strategie zur biologischen Vielfalt (NBS) mit Aktionsplänen, konkreten Zielen und Maßnahmen weiterentwickeln, verbindlich verankern und das wissenschaftliche Monitoring stärken. (Zeile 1151f) Für einen nachhaltigen, naturverträglichen Tourismus unterstützen wir einen verstärkten Ausbau der passenden Infrastruktur, besonders bei Wander-, Rad- und Wassertourismus. (Zeile 896f) |
| 15. Alle (privaten und öffentlichen) Unternehmen bewerten und berichten ihren Einfluss auf Biodiversität sowohl lokal wie global, um zunehmend schädliche Einflüsse zu verringern |
Kreislaufwirtschaft (1337ff): Wir fördern die Kreislaufwirtschaft als effektiven Klima- und Ressourcenschutz, Chance für nachhaltige Wirtschaftsentwicklung und Arbeitsplätze. Wir unterstützen ein wirksames EU-Lieferkettengesetz, basierend auf den UN-Leitprinzipien Wirtschaft und Menschenrechte, das kleinere und mittlere Unternehmen nicht überfordert. Das Gesetz über die unternehmerischen Sorgfaltspflichten in Lieferketten wird unverändert umgesetzt und gegebenenfalls verbessert. Wir unterstützen den Vorschlag der EU-Kommission zum Gesetz für 9 entwaldungsfreie Lieferketten. (Zeile 1056ff) Wir unterstützen die Einführung eines europaweit wirksamen CO2-Grenzausgleichsmechanismus oder vergleichbar wirksame Instrumente. Entscheidend ist, dass dieser WTO konform ausgestaltet ist, die Exportindustrie nicht benachteiligt, Greenwashing verhindert und unbürokratisch innerhalb des bestehenden Emissionshandelssystems umgesetzt wird. (Zeile 756ff) |
| 16. Reduktion von mindestens der Hälfte der Nahrungsmittelabfälle und (wo relevant) Übernutzung von Nahrung und anderen Materialien |
Zu Ernährung (1444ff): Wir werden gemeinsam mit allen Beteiligten die Lebensmittelverschwendung verbindlich branchenspezifisch reduzieren, haftungsrechtliche Fragen klären und steuerrechtliche Erleichterung für Spenden ermöglichen. Wir stärken pflanzliche Alternativen und setzen uns für die Zulassung von Innovationen wie alternative Proteinquellen und Fleischersatzprodukten in der EU ein. |
| 17. Kontrolle und Minderung der Gefahren durch Biotechnologie |
Fokus auf die „rote“ Biotechnologie im Bereich Gesundheit: Deutschland hat die Chance, zum international führenden Biotechnologie-Standort zu werden. Durch den ersten mRNA-Impfstoff aus Mainz hat unser Land weltweite Sichtbarkeit erlangt. Damit ist eine Leitfunktion für die wissenschaftliche und wirtschaftliche Entwicklung der Biotechnologie verbunden. Referenzen zur grünen Biotechnologie nur indirekt, z.B. bei „chemisch-synthetischen Pflanzenschutzmitteln“ (1480) oder bei „Züchtungsmethoden“ (1489ff). |
| 18. Abschaffung von Anreizen, die für die biologische Vielfalt schädlich sind |
Landwirtschaft (s.1427 und Ziel 10)): Ausstieg aus Direktzahlungen Bodenschutz (1316ff): Um den Flächenverbrauch für Siedlungs- und Verkehrszwecke auf das 30-ha-Ziel bis spätestens 2030 zu reduzieren, werden wir Anreize setzen, Fehlanreize vermeiden und durch wirksame Initiativen Versiegelung reduzieren. Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und Küstenschutz (GAK) (1427) Orientiert an der Reform der GRW werden wir die Gemeinschafts-aufgabe neu an unseren Zielen ausrichten und setzen uns für eine überjährige und flexible Finanzierung ein. |
| 19. Erhöhung des Transfers finanzieller Ressourcen um mindestens 10 Mrd pro Jahr auf mindestens 200 Mrd pro Jahr, um die Umsetzung des GBF sicherzustellen. |
In der Sektion „Naturschutz und Biodiversität“ (Zeile 1139 ff): Wir werden unser finanzielles Engagement zur Umsetzung des globalen Rahmens erheblich erhöhen. |
| 20. Fortbildung, Technologietransfer und wissenschaftliche Zusammenarbeit, sowie die Einbindung von Wissen aus indigenen und lokalen Gemeinden für effektive Nutzung |
Zentrale Zukunftsfelder für Forschung (insgesamt 6 Felder, Zeile 559 folgende), neben wettbewerbsfähiger und klimaneutrale Industrie-Technologie, modernes Gesundheitssystem, Digitalisierung, Erforschung von Weltraum und Meeren, gesellschaftliche Resilienz und Soziales, auch: Klima, Klimafolgen, Biodiversität, Nachhaltigkeit, Erdsystem und entsprechende Anpassungsstrategien, sowie nachhaltiges Landwirtschafts- und Ernährungssystem Naturschutzmonitoring (1151ff): Für die nationale Umsetzung werden wir die Nationale Strategie zur biologischen Vielfalt (NBS) mit Aktionsplänen, konkreten Zielen und Maßnahmen weiterentwickeln, verbindlich verankern und das wissenschaftliche Monitoring stärken. |
| 21. Faire und effektive Teilhabe und Zugang zu Information für informierte Entscheidungsprozesse bezüglich Biodiversität |
Ausbau Schienennetz und Stromtrassen (328ff): Bei „vereinfachten Planungsverfahren“ und Umweltprüfungen sollen hier explizit „Naturschutzverbände“ einbezogen werden. Allerdings ohne Referenz auf allgemeine Zielstellungen im Bereich Biodiversität und Kulturlandschaft. Planungs- und Genehmigungsbeschleunigung (281ff): Beteiligung durch Bürgerräte, Stiftungen u.a. erhöhen, Transparenz von Gesetzgebungsprozessen erhöhen (219ff) |