Designoptionen und Implementation von Raumordnungsinstrumenten zur Flächenverbrauchsreduktion − DoRiF


Bearbeitung

Prof. Dr. Wolfgang Köck
Prof. Dr. Bernd Hansjürgens
Dr. Jana Bovet
Dipl. Volksw. Christoph Schröter-Schlaack

Externe Partner: Prof. Dr. Kilian Bizer, Dipl.-Kffr. Zulia Gubaydullina, Ralph Henger (Universität Göttingen); Klaus Einig (BBR); Dr. ing. Stefan Siedentop


Status

BMBF (REFINA)

Projektlaufzeit

12/2006 − 10/2009


Kurzbeschreibung

Die Zielvorgabe der Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung, die auch Bestandteil des Koalitionsvertrages vom November 2005 ist, das Siedlungs- und Verkehrsflächenwachstum in Deutschland bis zum Jahr 2020 auf eine tägliche Zunahme von 30 Hektar "zu reduzieren", gilt als ein mutiger Schritt auf dem Weg zu einer nachhaltigen Flächenpolitik. Allerdings ist die Umsetzung dieses ehrgeizigen Ziels nicht selbstverständlich. Ohne den Einsatz neuer Instrumente oder die grundlegende Verbesserung der Steuerungsleistung bereits bestehender Instrumente ist das 30-ha-Ziel nur bei einer anhaltenden Konjunkturschwäche zu erreichen. Auch die demografische Entwicklung nimmt nicht den Druck aus der gegenüber Innenentwicklungsstrategien scheinbar kostengünstigerer Umwandlung von Freiflächen.

Unter den bestehenden Instrumenten hat die Raumordnungsplanung der Länder zentrale Bedeutung für die Begrenzung des Siedlungs- und Verkehrsflächenwachstums. In ihrem Fortschrittsbericht zur Nationalen Nachhaltigkeitsstrategie spricht sich die Bundesregierung daher für eine Schärfung raumordnungsrechtlicher Instrumente und die Behebung von Vollzugsdefiziten aus. Dabei werden u. a. folgende Maßnahmen vorgeschlagen:

  • Präzisierung und Schärfung flächenbezogener Vorgaben in Raumordnungsplänen der Länder und insbesondere in den Regionalplänen,
  • striktere Anwendung der raumordnerischen Leitvorgaben zur flächensparenden Siedlungsentwicklung im Rahmen der Aufstellungs- und Genehmigungsverfahren von Bauleitplänen,
  • Präzisierung der Bemessungsgrundlagen und der Bedarfsnachweise bei der Ermittlung und Prüfung von Flächenneuausweisungen in Bauleitplänen und auf der Ebene der Landes- und Regionalplanung,
  • Ausbau des Flächenmonitorings in der Raumordnung zur Erfassung von Baulandreserven und zur Messung von Effizienz und Qualität der Flächeninanspruchnahme.

Alle diese Vorschläge laufen auf eine Stärkung der zentralen Planungsebene zu Lasten der lokalen Planungsebene hinaus. Bedenkt man, dass restriktive raumordnungsrechtlich verbindliche Festlegungen − vor allem gemeindescharfe Vorgaben − bereits heute schon nur selten die nötige politische Akzeptanz finden, erscheint eine Verschärfung der raumordnungsrechtlichen Mengensteuerung ohne gleichzeitige Verbesserung der Freiheitsgrade ihrer Adressaten nicht zweckmäßig. Um eine sinnvolle Abwägung zwischen verschiedenen instrumentellen Optionen vornehmen zu können, sind die Anreizsituationen der verschiedenen Akteursgruppen zu analysieren, um herauszuarbeiten, welche Zielbeiträge freiwilliger Art erwartet werden können und welche Zielbeiträge durch ökonomische Anreize oder klare Ge- oder Verbote zu erreichen sind. Die interdisziplinäre Institutionenanalyse bietet für dieses Vorgehen eine entsprechende Grundstruktur, die nach maximalen Freiheitsgraden für die Normadressaten bei gleich effektiver Zielerreichung sucht.

Gesamtziel des Projektverbunds ist daher, nachhaltigkeitskonforme Reformkonzepte für das Instrumentarium der Raumordnung zu entwickeln, die eine einseitige Aufrüstung des ordnungsrechtlichen Charakters des Raumordnungsrechts vermeiden und den dezentralen Planungsebenen so weit wie möglich Spielräume erhalten. Zu diesem Zweck bedarf es der explorativen Erprobung neuer Instrumente in ausgewählten Regionen. Auf der Basis des Ansatzes handelbarer Flächenausweisungsrechte ist systematisch nach Designoptionen und Implementationsformen zu suchen, die auf der Grundlage der bestehenden raumordnungspolitischen Zielsetzungen der Länder und Regionen eine Umsetzung der quantitativen flächenpolitischen Ziele effizient und verhältnismäßig ermöglichen. Gleichzeitig sind die Auswirkungen auf die qualitativen Ziele der Bundesregierung sowie die Ziele der Landes- und Regionalplanung zu berücksichtigen.

Insofern entstehen zwei Produkte: Auf der einen Seite erhält der Bund eine Konzeption für die Umsetzung des quantitativen wie auch der qualitativen flächenpolitischen Ziele, die institutionenanalytisch auf ihre Anreizwirkung hin untersucht sind. Auf der anderen Seite erhalten die teilnehmenden Planungsregionen Wirkungsprognosen für konkrete, mit den landes- bzw. regionalspezifischen Zielen abgestimmte Konzeptionen für eine effektive Flächenkreislaufwirtschaft, die ihrerseits zu den bundespolitischen Zielen bezüglich der Siedlungs- und Verkehrsflächenentwicklung beiträgt.

Projektbezogene Publikationen und Forschungsberichte

Bovet, J. (2009): Analyse flächenverbrauchsrelevanter gesetzlicher Instrumente und deren regionalplanerische Umsetzung in vier Modellregionen. Land Use Economics and Planning − Discussion Paper Series. Ökonomie und Planung der Flächennutzung − Diskussionspapier Reihe. No. 09-04. Mai 2009.

Bovet, J. (2009): Rechtliche Steuerungsoptionen des Siedlungsflächenverbrauchs. Eine vergleichende Untersuchung zur regionalplanerischen Praxis. Raumplanung 2009, 16-20.

Köck, W.; Bovet, J. (2008): Potenziale des Raumordnungs- und Bauleitplanungsrechts zur Reduzierung des Flächenverbrauchs, in: Akademie für Natur- und Umweltschutz Baden-Württemberg: Was kann das Planungsrecht für die Umwelt tun? Reduzierung des Flächenverbrauchs, Schutz des Klimas, Erhalt der biologischen Vielfalt. Stuttgart.

Köck, W.; Bizer, K.; Siedentop, S.; Einig, K. (Hrsg.) (2008): Handelbare Flächenausweisungsrechte − Anforderungsprofil aus ökonomischer, planerischer und juristischer Sicht, Baden-Baden 2008.

Henger, R. und C. Schröter-Schlaack (2008): Designoptionen für den Handel mit Flächenausweisungsrechten in Deutschland. Land Use Economics and Planning − Discussion Paper No. 08-02.

Lehmann, P. und C. Schröter-Schlaack (2008): Regulating Land Development with Tradable Permits: What can we learn from Air Pollution Control? Working Paper 72. Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät. Universität Leipzig.

Köck, W. (2007): Reduzierung des Flächenverbrauchs durch Bodenschutzplanung, in: Führ/Wahl/v. Wilmovsky (Hrsg.), Umweltrecht und Umweltwissenschaft. Festschrift für Eckard Rehbinder. Berlin. S. 397-418.

Köck, W.; Bovet, J.; Gawron, T.; Hofmann, E.; (2007): Activating Spatial Planning Law. Options for the Reduction of Land Consumption, in: JEEPL. pp. 2-16.

Bovet, Jana; Hanusch, Marie: Monitoring in der Raumordnungsplanung − Die Überwachung der erheblichen Auswirkungen der Durchführung von Regionalplänen auf die Umwelt. Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl.) 2006 (21), 1345-1355.

Bovet, Jana (2006): Handelbare Flächenausweisungsrechte als Steuerungsinstrument zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme. In: Natur und Recht (NuR) 2006, 473-479.

Köck, W.; Bovet, J.; Gawron, T.; Hofmann, E.; Möckel , S. (2007): Effektivierung des raumbezogenen Planungsrechts zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme. Forschungsvorhaben FKZ 203 16 123/01 im Auftrag des Umweltbundesamtes. UBA-Berichte 1/07. Berlin 2007.

Schröter, Christoph und Ring, Irene (2006): Internationalen Erfahrungen zu ökologischem Finanzausgleich und handelbaren Zertifikaten, in: Meyer, Christian und Schweppe-Kraft, Burkhard (Hrsg.): Integration ökologischer Aspekte in die Finanzpolitik, BfN-Skripten 167, Bonn, 64-80.

Schröter, Christoph (2005): Handelbare Flächenausweisungsrechte. In: Besecke, Anja; Hänsch, Robert und Pinetzki, Michael (Hrsg.): Das Flächensparbuch: Diskussion zu Flächenverbrauch und lokalem Bodenbewusstsein, Berlin, 197-208.

Hansjürgens, Bernd und Schröter, Christoph (2004): Zur Steuerung der Flächeninanspruchnahme durch handelbare Flächenausweisungsrechte. In: Raumforschung und Raumordnung 62 (4-5): 260-269.

Köck, W. (2002): Flächenhaushaltspolitik: Bodenschutz durch Flächenverbrauchsbegrenzung, ZUR-Sonderheft 2002.