UFZ-Thema des Monats März

Biodiversität und Recht

Aufgaben des Rechts mit Blick auf Umwelt und Biodiversität

Recht ist für jedes politische Gemeinwesen ein unverzichtbares Instrument, um das menschliche Zusammenleben zu ordnen und zu gestalten. Seit einigen Jahrzehnten werden die Pflichten des Menschen gegenüber der Umwelt in die Rechtsgestaltung einbezogen. Das ist notwendig geworden, weil die natürlichen Lebensgrundlagen gefährdet sind und ihre Bewahrung unabdingbare Voraussetzung für das Leben und das Wirtschaften der heute lebenden Menschen und der künftigen Generationen ist.

Der Luchs - eine europarechtlich geschützte Art.
André Künzelmann/UFZ

Etwas schwieriger ist das Verhältnis von Biodiversität und Recht zu fassen; denn die biologische Vielfalt ist zwar in hohem Maße, nicht aber in jeder Hinsicht eine Lebensgrundlage des Menschen, auf die wir angewiesen sind. Ob das Rotkehlchen singt oder der Luchs durch die Wälder streift, mag uns erfreuen oder erschrecken. Ob wir auf beides angewiesen sind zur Erhaltung unserer Lebensgrundlagen, ist zweifelhaft. Mit dieser Erkenntnis ist der Schutz bestimmter Arten aber nicht völlig der Willkür kollektiver bzw. individueller Entscheidungen ausgesetzt. Denn insbesondere den höheren Tieren kommt als Mitlebewesen ein Eigenwert zu, den wir nicht ohne weiteres ignorieren dürfen und der sich auch nur schwerlich in ökonomischen Verrechnungseinheiten ausdrücken lässt.
Aus der Perspektive des Rechts dürfen wir daher sagen, dass die Pflicht zur Bewahrung der biologischen Vielfalt auf zwei fundamentalen rechtsethischen Einsichten beruht: Erstens auf der Verpflichtung zur Bewahrung der Lebensgrundlagen des Menschen als Voraussetzung für Leben und Wirtschaft der jetzt lebenden und künftigen Generationen und zweitens auf der Anerkennung des Eigenwertes des (jedenfalls höheren) Lebens. Jenseits dessen sind Umwelt- und Biodiversitätsschutz Ausdruck einer politischen Übereinkunft darüber, wie wir leben wollen.

Recht und Rechtserzeugung in der Demokratie - Ausgleich kollidierender Rechtspositionen

Die fundamentalen Begründungen für die Bewahrung der biologischen Vielfalt sagen noch wenig aus über konkrete Rechtspflichten. Saubere Luft, gutes Wasser, guter Boden und ein funktionierender Naturhaushalt als Lebensgrundlage des Menschen sind weite Begriffe, die in fortgeschrittenen Gesellschaften mit ausdifferenzierten Rechtssystemen nicht einfach von Richtern bzw. der Rechtswissenschaft aus dem Himmel ethischer Begründungen in konkrete Pflichten übersetzt werden können. Dafür bedarf es des Gesetzes als Grundlage für Eingriffe in Freiheitsrechte und als wesentlicher Ausdruck demokratischer Herrschaft. In der Regel wird dem demokratischen Gesetzgeber für die konkrete Pflichtenzuweisung ein weites Gesetzgebungsermessen eingeräumt, das Raum gibt für die Abwägung vielfältiger sozioökonomischer Aspekte und die Herstellung "praktischer Konkordanz", also die Herstellung eines optimierenden Ausgleichs bei der Kollision von Rechten und legitimen Zielen. Diese Abwägung steht den dafür zuständigen Organen der Gesetzgebung und der Exekutive zu. Sie bietet Raum für politische Gestaltung und kann nur eingeschränkt rechtlich kontrolliert werden. Das gilt übrigens auch für die lokale "Gesetzgebung", die sich insbesondere in der Bauleitplanung ausdrückt.

Ähnlich ist es auch mit den rechtlichen Konsequenzen, die aus der prinzipiellen Anerkennung des Eigenwertes höherer Tiere folgen. Die rechtliche Anerkennung eines Eigenwertes bestimmter Arten stellt diese Arten noch nicht per se über die Freiheitsrechte des Menschen. Sie setzt den Gesetzgeber (und in Ermangelung einer gesetzgeberischen Entscheidung auch den einzelnen handelnden Menschen, der gehalten ist, seine Freiheit verantwortlich wahrzunehmen) aber unter Rechtfertigungszwang. Man braucht schon gute Gründe, um immer weiter in die Lebensräume der Arten einzudringen, und diese Gründe müssen umso besser sein, je gefährdeter eine Art ist. Umgekehrt formuliert: Der Gesetzgeber darf nicht nur, sondern er muss die Freiheitsrechte des Menschen einschränken, um dem Eigenwert der Arten Geltung zu verschaffen.

Die Rolle sachverständiger Expertise bei der Rechtsfindung

Ob die Gründe für den Eingriff in den Bestand der Arten gut sind oder ob dem Wert der Art und der Vielfalt der Vorzug zu geben ist, wird häufig unter Zuhilfenahme sachverständiger Expertise entschieden. Naturschutzfachliches und ökologisches Wissen über den Gefährdungsgrad einer Art, über die Lebensraumbedürfnisse und die Ökosystemfunktionen bestimmter Arten ist hier ebenso bedeutsam wie beispielsweise die ökonomische Bewertung von Ökosystemleistungen. Bei all diesen Rationalisierungsversuchen muss man sich aber über deren Grenzen im Klaren sein. Der Raum politischer Gestaltung mag durch wissenschaftliche bzw. fachliche Expertise verengt werden können, die politische Entscheidung ersetzen kann sie nicht.

Integritätsinteresse und Kompensationsinteresse

Die Schutzgebietsausweisung ist ein wichtiges Instrument des Naturschutzrechts.
André Künzelmann/UFZ

Bei den rechtlichen Bemühungen um einen Ausgleich zwischen den kollidierenden Freiheitsrechten der Menschen, der Verpflichtung zur Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen und der Anerkennung des Eigenwertes der Kreatur hat sich das Kompensationsprinzip mittlerweile als eine Art "Mindeststandard" herauskristallisiert. Wenn aus zwingenden Gründen schon dem Integritätsinteresse der Natur in konkreten Entscheidungssituationen nicht Rechnung getragen werden kann, soll grundsätzlich Naturalkompensation geleistet werden, um gestörte Funktionen wieder auszugleichen. Der deutsche Gesetzgeber hat dieses Grundprinzip in seiner naturschutzrechtlichen "Eingriffsregelung" zum Ausdruck gebracht (§ 13 BNatSchG). Das Prinzip ist aber auch über die nationalen Grenzen hinaus wirksam geworden, weil es zur Befriedung beiträgt. Es erweitert den Möglichkeitsraum für den Eingriff in das Integritätsinteresse der Natur bei Wahrung der Naturfunktionen. Allerdings zeigt die Geschichte der Praxis der Eingriffsregelung, dass zwischen Anspruch und Wirklichkeit deutliche Lücken klaffen. Kompensation darf nicht als "Ablasshandel" missverstanden werden, sondern darf als Korrektiv nur dann benutzt werden, wenn es zwingende Gründe für den Eingriff in die Natur- und Artenbestände gibt.

Das europäische Naturschutzrecht als Paradigma

In gewisser Hinsicht sind die Pflichten, die wir gegenüber den natürlichen Lebensräumen und den in ihnen lebenden Arten haben, heute am konsequentesten im europäischen Naturschutzrecht sichtbar. Die sogenannte Fauna-Flora-Habitatrichtlinie der EG aus dem Jahre 1992 verpflichtet alle Mitgliedstaaten dazu, für alle wichtigen europäischen Lebensraumtypen nach fachlichen Kriterien Gebiete zu identifizieren und sie unter Schutz zu stellen, ermöglicht unter zwingenden Gründen aber auch Eingriffe in diese Gebiete, wenn es keine Alternativen gibt und die funktionale Kohärenz des Gebietes durch Ausgleichsmaßnahmen gewahrt wird. Darüber hinaus sind alle europäisch besonders wichtigen Arten unter strengen Schutz gestellt worden, unabhängig davon, ob sie in einem Schutzgebiet leben oder nicht. Auch hier darf nur ausnahmsweise bei Vorliegen zwingender Gründe, mangelnder Alternativen und der Wahrung des Erhaltungszustands der Art in die Integrität eingegriffen werden. Gerade im Artenschutz jenseits der Schutzgebiete zeigt sich in gewisser Weise ein flächendeckender Schutzgedanke, ein Ansatz, der zwar im nationalen Recht schon seit Jahrzehnten verfolgt wird, aber wegen des so genannten "Landwirtschaftsprivilegs" bisher nur eine begrenzte Reichweite hatte.

Recht und Globalisierung

Rechtserzeugung und Rechtsdurchsetzung sind traditionell auf den Staat bezogen: Auf den demokratischen Gesetzgeber als wesentliche Quelle der Rechtserzeugung, auf Gerichte, die bei Rechtsverletzungen angerufen werden können, die zudem unabhängig von der Politik sein müssen und deren Urteile von der Exekutive vollzogen werden.
Diese Funktionsbedingungen zeigen schon, dass es mit der Herrschaft des Rechts außerhalb des demokratischen Nationalstaates schwierig wird. In der EU sind mittlerweile zwar ähnliche Mechanismen der Rechtserzeugung und -durchsetzung entwickelt worden, aber auf der globalen Ebene ist weder ein Weltgesetzgeber noch ein wirksamer Streitbeilegungsmechanismus in Sicht. Das gilt in besonderem Maße für das Politikfeld des Umweltschutzes und der Erhaltung der biologischen Vielfalt. Recht wird hier - außerhalb des schmalen Bereichs der allgemeinen Grundsätze des Völkerrechts - im Wesentlichen durch den Vertragsschluss souveräner Staaten erzeugt und Bindung wird nur dann erzeugt, wenn zugestimmt worden ist. Ein Mehrheitsprinzip kennt die Völkerrechtsgemeinschaft - auch wegen zu unterschiedlicher Ausgangslagen der Nationalstaaten dieser Erde - nicht, und Entscheidungen im Konsens sind schwer zu bekommen, weil die Interessenlagen unterschiedlich sind. Das zeigt sich auch in der Konvention über die biologische Vielfalt, die bislang nur wenige bindende Konkretisierungen in völkerrechtlichen Protokollen erfahren hat.

Begründete Hoffnung besteht aber darauf, dass der Zugang zu genetischen Ressourcen und der gerechte Vorteilsausgleich der Nutzung dieser Ressourcen (access & benefit sharing) in absehbarer Zeit in bindende Rechtstexte münden wird. Gelänge dies, wären wichtige Voraussetzungen für ein Eigeninteresse der Schwellen- und Entwicklungsländern an der Erhaltung der biologischen Vielfalt geschaffen und möglicherweise die viel beschworene Tragik der "herrenlosen Güter", die sich auch hinter der Figur des gemeinsamen Menschheitserbes (common heritage of mankind) verbirgt, überwunden. Auch in anderer Hinsicht erfährt der Biodiversitätsschutz Unterstützung, nämlich durch eine Klimaschutzpolitik, die die Erhaltung der Wälder durch neue internationale Förderinstrumente sicherstellen will (sogenannter REDD+Mechanismus). Ob dies gelingt, bleibt abzuwarten.

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Ausgewählte Publikationen zum Forschungsfeld Biodiversität und Recht

Köck, W. (2010): Rechtlicher Handlungsrahmen für das Management der Biodiversität in Kulturlandschaften, in: V. Wolters/S. Hotes (Hrsg.), Fokus Biodiversität. Wie Biodiversität in der Kulturlandschaft erhalten und nachhaltig genutzt werden kann, München: Ökom (im Druck)

Köck, W. (2009): Europarechtlicher Artenschutz in der Bauleitplanung, in: Spannowsky, W. / Hofmeister, A. (Hrsg.), Umweltrechtliche Einflüsse in der städtebaulichen Planung, Berlin: Lexxion, S. 35 - 59.

Ludwig, G. (2009): Nachhaltigkeitsanforderungen beim Anbau nachwachsender Rohstoffe im europäischen Recht, in: Zeitschrift für Umweltrecht 20, S. 317-322.

Möckel, S./Köck,W. (2009): Naturschutzrecht im Zeichen des Klimawandels, in: Natur und Recht (NuR) 31, S. 318-325.

Köck, W. (2008): Rechtsgrundlagen für die Errichtung des kohärenten ökologischen Netzes Natura 2000, in: Zeitschrift für Europäisches Umwelt- und Planungsrecht (EurUP) 6, S. 154-157.

Möckel, S. (2008): Schutz und Entwicklung von Natura 2000-Gebieten - Rechtliche Anforderungen an die Landwirtschaft. In: Zeitschrift für Europäisches Umwelt- und Planungsrecht (EurUP) 2008 (4), S. 169 - 174.

Möckel, S. (2008): Die Novelle des Bundesnaturschutzgesetzes zum europäischen Gebiets- und Artenschutz - Darstellung und Bewertung. In: Zeitschrift für Umweltrecht (ZUR) 19, S. 57 - 64.

Unnerstall, H. (2008): Public Participation in the Establishment and Management of the Natura 2000 Network - Legal Framework and Administrative Practices in Selected Member States; Journal for European Environmental and Planning Law (JEEPL) 5, S. 35-68

Unnerstall, H. (2008): Abwägen oder Ausgleichen? Über Rechtsanwendungsmängel im FFH-Recht, in: Zeitschrift für Umweltrecht (ZUR) 19, S. 79-83.

Köck, W./ Bovet, J./ Gawron, T./ Möckel, S. (2007): Effektivierung des raumbezogenen Planungsrechts zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme, UBA-Berichte 1/07, Berlin 2007: Erich Schmidt-Verlag.

Köck, W. (2007): Nachhaltigkeit im Verwaltungsrecht, in: Die Verwaltung (DV) 40, S. 419-439.

Hofmann, E. (2007): Abwägung im Recht, Tübingen: Mohr Siebeck.

Möckel, S. (2006): Umweltabgaben zur Ökologisierung der Landwirtschaft. Duncker & Humblot, Berlin.

Unnerstall, H. (2006): "Sustainable Development" as criterion for the interpretation of Art. 6 Habitats Directive, In: European Environment 16/2006 S. 73-88.

Köck, W. (2005): Der Kohärenzausgleich für Eingriffe in FFH-Gebiete, in: Zeitschrift für Umweltrecht (ZUR) 16, S. 466-470.

Köck, W./Thum, R./Wolf, R. (Hrsg.) (2005): Praxis und Perspektiven der Eingriffsregelung, Baden-Baden: Nomos-Verlag.

Köck, W. (2005): Governance in der Umweltpolitik, in: Schuppert (Hrsg.), Governance-Forschung. Vergewisserung über Stand und Entwicklungslinien, Baden-Baden: Nomos-Verlag, S. 322-345.

Wolff, N./ Köck, W. (Hrsg.) (2004): 10 Jahre Übereinkommen über die biologische Vielfalt - eine Zwischenbilanz, Baden-Baden: Nomos-Verlag.