Effektivierung des raumbezogenen Planungsrechts zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme



Status

UBA

Projektlaufzeit

01/2005 − 09/2006


Kurzbeschreibung

In der Diskussion um eine nachhaltige Entwicklung ist die Flächeninanspruchnahme, d.h. die Umwidmung freier Fläche für die Zwecke von Siedlung und Verkehr, zu einem Schlüsselindikator avanciert, weil sie für eine Vielzahl unterschiedlicher ökologischer, ökonomischer und sozialer Belastungen steht.

Der Boden erfüllt eine Vielzahl von natürlichen Funktionen und Nutzungsfunktionen. Unmittelbare ökologische Folgen der Flächeninanspruchnahme sind neben dem Verlust dieser Böden als Option für eine extensive, umweltschonende landwirtschaftliche Nutzung auch Zerschneidung, Fragmentierung und die Verlärmung von Natur und Landschaft. Neben diesen ökologischen Folgen hat die Flächeninanspruchnahme auch ökonomische und soziale Effekte. So beeinflusst die Siedlungsdichte die Effizienz technischer Ver- und Entsorgungsleistungen ebenso wie die nahräumliche Erreichbarkeit von Zielen und damit auch die Möglichkeit nicht-motorisierter Mobilität. Für Kommunen und Nutzer wiederum macht sich die sinkende Siedlungsdichte insofern bemerkbar, dass die Pro-Kopf-Kosten technischer Infrastrukturen ansteigen. Durch die Siedlungsausdehnung werden zudem die Entwicklungsoptionen für zukünftige Generationen eingeschränkt, indem z. B. die Möglichkeiten von altersgerechtem Wohnen und altergerechter Versorgung mangels nahräumlicher erforderlicher Infrastruktur und Dienstleistungen nicht mehr gewährleistet sind. Die Verringerung der Flächeninanspruchnahme ist demgemäß zentrales Ziel einer nachhaltigen Flächennutzungspolitik. Die Bundesregierung hat dies in ihrer nationalen Nachhaltigkeitsstrategie (2002) anerkannt und die Zielfestlegung getroffen, bis zum Jahre 2020 die Neuinanspruchnahme von Flächen für Siedlungs- und Verkehrszwecke auf 30 ha pro Tag zu begrenzen. Von der neuen Bundesregierung wurde dieses Ziel in der Koalitionsvereinbarung vom November 2005 bestätigt.

Die verfügbaren Daten zur Empirie und zu den Trends der Flächenverbrauchsentwicklung lassen jedoch darauf schließen, dass das "Ziel 30 ha" nicht ohne staatliche Steuerung erreicht werden wird. Die staatlichen Steuerungen werden sich voraussichtlich nicht auf Informationskampagnen und "Best Practice"-Leitfäden beschränken können, sondern neben globalsteuernden Lenkungseingriffen auch das raumerhebliche Planungsrecht erfassen müssen.

Schaut man sich die bisherige Bilanz des Planungsrechts an, ist augenfällig, dass es noch keinen signifikanten Beitrag zur Minderung der Flächeninanspruchnahme geleistet hat. Trotz diverser gesetzgeberischer Aktivitäten zur Verbesserung des Bodenschutzes insbesondere im Bauleitplanungsrecht, sind nachhaltige Erfolge ausgeblieben. Der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) hat dafür eine Reihe von Gründen ausgemacht: unzureichend entwickeltes Problembewusstsein in der Gesellschaft, fehlende Akzeptanz des Flächensparens in Politik, Verwaltung und Bevölkerung und fehlendes Interesse der Planungsbehörden an einer flächensparenden Durchführung ihrer Pläne und Projekte. Alle diese Gründe führen dazu, dass die Planungsträger ihre Entscheidungsspielräume nicht zu Gunsten, sondern zu Lasten des Flächensparens einsetzen.

Vor diesem Hintergrund war das Forschungsvorhaben darauf gerichtet, das raumerhebliche Planungsrecht im Hinblick auf seine Leistungsfähigkeit zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme zu analysieren, auf konkrete Defizite hinzuweisen und Empfehlungen zur Effektivierung des Planungsrechts auszusprechen. Bei den Empfehlungen wurde davon ausgegangen, dass eine nachhaltige Flächenhaushaltspolitik nicht allein über eine Bodenschutz bezogene Ertüchtigung des Planungsrechts gewährleistet werden kann, sondern nur in einem Zusammenwirken mit gleichgerichteten globalsteuernden Anreizen Wirksamkeit entfaltet, weil Flächennutzungen primär ökonomisch motiviert sind und planerische Nutzungsfestlegungen sich deshalb nicht dauerhaft gegen die Tendenzen der Preisentwicklung behaupten können.

In die Analyse wurden neben dem Recht der räumlichen Gesamtplanung (Raumordnungsplanung; Bauleitplanung) auch die Bodenschutz relevanten Beiträge der Fachplanung zur räumlichen Gesamtplanung, der Einfluss neuer umweltbezogener Folgenprüfungen (SUP) auf den Entscheidungsprozess und die Möglichkeiten der Verbesserung, beziehungsweise der Ergänzung dieser übergreifenden Umweltschutzinstrumente um Kosten-Nutzen-Analysen und Planungsfolgenabschätzungen einbezogen. Untersucht wurden ferner auch die Wirkungen des Planungsschadensrechts auf gemeindliche Entscheidungen und die Möglichkeiten, über das Lenkungs- und Finanzierungsinstrument des Planungswertausgleichs auf die Flächenhaushaltspolitik Einfluss zu nehmen.

Projektbezogene Publikationen und Forschungsberichte

  • Köck, W.; Bovet, J.; Gawron, T.; Hofmann, E.; Möckel , S. (2006): Effektivierung des raumbezogenen Planungsrechts zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme. Forschungsvorhaben FKZ 203 16 123/01 im Auftrag des Umweltbundesamtes. Im Erscheinen.
  • Köck, W.; Bovet, J.; Gawron, T.; Hofmann, E.; (2007): Activating Spatial Planning Law. Options for the Reduction of Land Consumption, in: JEEPL. pp. 2-16
  • Köck, W.: Reduzierung des Flächenverbrauchs durch Bodenschutzplanung, in: v. Wilmovsky/Führ (Hrsg.), Liber Amicorum. Festschrift für Eckard Rehbinder. Im Erscheinen.
  • Hofmann, E.: Abwägung im Recht. Chancen und Grenzen numerischer Verfahren im Öffentlichen Recht. Im Erscheinen.
  • Bovet, J.; Hanusch, Marie: Monitoring in der Raumordnungsplanung - Die Überwachung der erheblichen Auswirkungen der Durchführung von Regionalplänen auf die Umwelt. Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl.) 2006 (21), 1345 - 1355.
  • Bovet, J.: Handelbare Flächenausweisungsrechte als Steuerungsinstrument zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme. In: Natur und Recht (NuR) 2006, 473-479.
  • Köck, W.: Flächenhaushaltspolitik: Bodenschutz durch Flächenverbrauchsbegrenzung, ZUR-Sonderheft 2002.